I SA/Wa 2942/21

I SA/Wa 2942/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Sygn. powiązane
I OSK 459/23 - Postanowienie NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Anna Fyda – Kawula Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2022 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2021 r. nr DN.gn.624.52.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 grudnia 2021 r., nr DN.gn.624.52.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ"), po rozpoznaniu wniosku E. T. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowanego przez J. T., o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 15 października 2021 r., nr SZ.gn.624.11.2021 stwierdzającą, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r., nr 7011/2/76 - zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).
W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 17 stycznia 1976 r., nr 7011/2/76, Naczelnik Gminy [...] przejął na własność państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, oznaczone jako działki nr [...], położone we wsi [...].
Pismem z 24 lutego 2021 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r.
Decyzję z 15 października 2021 r., nr SZ.gn.624.11.2021, Minister stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Skarżącego umorzyło się z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra złożył Skarżący.
Decyzją z 4 grudnia 2021 r., nr DN.gn.624.52.2021, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z 15 października 2021 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r., zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Minister wyjaśnił również, że jak wynika z akt sprawy na decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r. widnieje adnotacja o dacie uprawomocnienia się tej decyzji z dniem 2 lutego 1976 r. W związku z tym, Minister uznał, że decyzja Naczelnika Gminy [...] została doręczona stronom postępowania najpóźniej w lutym 1976 r. Ustalając z kolei datę wszczęcia postępowania, Minister stwierdził, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r. wpłynął do organu dnia 25 lutego 2021 r. (data prezentaty wpływu na wniosku) i ten dzień Minister uznał za dzień wszczęcia postępowania. Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 45 latach od ogłoszenia kontrolowanej decyzji.
Powyższe świadczy, zdaniem Ministra, o braku możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją w ocenie Ministra mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł Skarżący, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowane przez organ, a zastosowanie przepisów wobec których istnieje uzasadnione podejrzenie niezgodności z Konstytucją oraz prawem Unii Europejskiej, a także międzynarodowo uznanymi prawami człowieka oraz zwyczajami międzynarodowymi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji powodującej uniemożliwienie wnioskodawcy kontroli administracyjnej decyzji ostatecznej, która bezspornie posiada wady prowadzące do jej nieważności;
2) rażące naruszenie art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. 1993.61.284 ze zm.), art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Prawach Człowieka sporządzonego 20 marca 1952 r. w Paryżu, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. z 2016 r., C 202, s. 389) - w zakresie w jakim zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491), przez organ poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bez stwierdzenia jej niezgodności z prawem, trwale uniemożliwia uzyskanie odszkodowania za orzeczenie administracyjne wydane z naruszeniem prawa w trybie art. 417 § 2 zdanie 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740);
3) rażące naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego co w skutkach doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a nie rozstrzygnięcia merytorycznego w momencie gdy było to możliwe (przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie k.p.a.).
Skarżący wniósł o skierowanie przez Sąd, na zasadzie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie tego czy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, Poz. 1491) jest zgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia) bez stwierdzenia jej niezgodności z prawem, trwale uniemożliwia uzyskanie odszkodowania za orzeczenie administracyjne wydane z naruszeniem prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji Ministra z 15 października 2021 r., rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w skardze zarzutów w szczególności dotyczące tego, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 16 stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego przedstawił dodatkową argumentacje w sprawie z powołaniem się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone 28 grudnia 2021 r. na stronie internetowej Biura Rzecznika Praw Obywatelskich.
Pismem z 2 września 2022 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Spraw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (sprawa zawisła przez TK pod. sygn. akt K 2/22).
W trakcie rozprawy w dniu 5 września 2022 r. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra, podobnie jak wcześniejsza decyzja tego organu z 15 października 2021 r., nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra w tej sprawie jest prawidłowe.
Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.
W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji z 17 stycznia 1976 r., nr 7011/2/76, Naczelnika Gminy [...] orzekającej o przejęciu na własność państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, oznaczonego jako działki nr [...], położonego we wsi [...], z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie wobec kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] organ prawidłowo uznał, że od doręczenia (ogłoszenia) ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat skoro stała się prawomocna z dniem 2 lutego 1976 r. (co wynika z adnotacji na ostatniej stronie decyzji), co skutkuje tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, taka ocena w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo. Zachowany archiwalny materiał dowodowy nie wskazuje, aby można było przyjąć inną ocenę przedmiotowej okoliczności. To, że do chwili orzekania przez organ nadzoru nie zachowała się całość archiwalnych akt postępowania prowadzonego przez organ Gminy Kotla nie może, zdaniem Sądu, przesądzać o zasadności zarzutu Skarżącego, który podnosi, że przejęta przez Ministra data, z którą kontrowana decyzja stała się ostateczna, jest nieweryfikowalna. Faktem jest, że w aktach sprawy nie zachował się dowód doręczenia decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że na drugiej stronie tejże decyzji widnieje adnotacja o dacie uprawomocnienia się decyzji z dniem 2 lutego 1976 r., co stanowi urzędowe potwierdzenie tego faktu. Wobec tego faktu Skarżący nie zaoferował jednak żadnych dowodów przeciwnych, które podważyłyby ustalenia Ministra w tym zakresie, poza argumentami natury polemicznej. Ponadto należy pamiętać, że jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, a z taką sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć (potwierdzenie odbioru decyzji) nie istniał, tym bardziej gdy o jego istnieniu możemy wnioskować z treści innego dokumentu, w tym przypadku z samej treści kontrolowanej decyzji z 17 stycznia 1976 r.
Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Kotla z 17 stycznia 1976 r., nr 7011/2/76, zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 24 lutego 2021 r. (data wpływu podania do organu – 25 lutego 2021 r.) i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), co organ prawidłowo orzekł w decyzji z 15 października 2021 r., którą następnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z 4 grudnia 2021 r. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela.
W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce.
Sąd stwierdza również, na podstawie akt sądowych sprawy o sygn. I SAB/Wa 175/21, że pismem z 28 czerwca 2021 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r. Nieprawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Wobec tego zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. sformułowany w niniejszej skardze uznać należy za bezprzedmiotowy.
Ponadto, nie sposób zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym ustawodawca wyłączył w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jedynie możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie wyłączył możliwości procedowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Wyjaśnić bowiem należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Co istotne, powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym. Potwierdza to również systematyka kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ujęto w jednym przepisie (art. 158 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Dlatego też, zdaniem Sądu, taki sposób wykładni omawianego przepisu powinien prowadzić do wniosku, że po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia) nie jest możliwe zarówno wszczęcie postępowania nieważnościowego (wszczęte powinno być umorzone), jak również uzyskanie decyzji stwierdzającej, że wydanie kontrolowanej decyzji (orzeczenia) nastąpiło z naruszeniem prawa.
Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., jest niezasadny.
Ponadto Sąd wskazuje, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 28-37).
Wskazać należy w tym miejscu na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Istotne jest przy tym rozważenie czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Uwzględnić należy również i to, że zgodnie z art. 172 § 2 kodeksu cywilnego, nawet zasiedzenie nieruchomości następują po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat (art. 172 § 1 kodeksu cywilnego), do czego nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr 1090).
Z kolei, okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stanowił wysterczający okres czasu na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, czyli od 12 maja 2015 r. winni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego.
Biorąc zatem pod uwagę moment złożenia przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 17 stycznia 1976 r., czyli 25 lutego 2021 r., a więc prawie 6 lat od wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ponad 45 lat od daty wydania kontrolowanej decyzji, trudno uznać aby prawo Skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. W istocie to zaniechanie Skarżącego doprowadziło do skutku w postaci niemożności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, powoływane przez Skarżącego prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim bowiem konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Trzeba mieć na uwadze także i to, że polski system prawny przewiduje różnorakie ograniczenia czasowe w możliwości dochodzenia roszczeń. Poza wspomnianym już skutkiem w postaci zasiedzenia, należy wskazać w tym miejscu chociażby na 3-letni okres przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczeń wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 kodeksu cywilnego), jak również okresy przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych (3, 10 oraz 20 lat - art. 4421 kodeksu cywilnego). Na gruncie przepisów k.p.a. występuje z kolei 5-letni okres przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu karnym ustanie karalności czynu (poza zbrodnią przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych oraz wybranym przestępstwom umyślnym) następuje po upływie okresu od 5 do 30 lat (art. 101 kodeksu karnego), w zależności od tego czy przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem. Mając na uwadze powyższe nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzone ograniczenia czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) wykraczają poza ramy określone przez standardy demokratycznego państwa prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji RP. Jednakże, w realiach niniejszej spraw Sąd nie widzi takiej potrzeby. Również z tego powodu, że Rzecznik Praw Obywatelskich złożył już do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (sprawa zawisła przez TK pod. sygn. akt K 2/22). Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP. Natomiast w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Skarżący będzie uprawniony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a., ewentualnie postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 272 p.p.s.a. Jak na razie jednak zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Na aprobatę nie zasługują również wskazane w skardze zarzuty naruszenia art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Prawach Człowieka sporządzonego 20 marca 1952 r. w Paryżu, oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Stosownie do treści 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Natomiast przywołany w skardze Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Jednocześnie z Protokołu tego jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Przepis art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, stanowi z kolei, że każdy ma prawo do używania, rozporządzania i przekazywania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem, ma rację pełnomocnik skarżącej wywodząc o nadrzędności prawa unijnego. Na gruncie przywołanych regulacji i wyrażonych w nich zasad, nie sposób jednak przyjąć, że wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. ograniczenia w czasie możliwości stwierdzenie nieważności decyzji (wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa), naruszają powyższe przepisy. Zarówno na gruncie Konstytucji RP, jak wspomnianych regulacji, nie da się wywieść tezy o nieograniczonej w czasie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.