I SA/Wa 294/09

I SA/Wa 294/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 1620/09 - Wyrok NSA z 2010-10-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5  ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o. o. w L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania "M." Spółki z o.o. z siedzibą w L. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem
27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy.
Opisana na wstępie nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w faktycznym władaniu Państwowego Przedsiębiorstwa P. w L. Wchodziła ona wówczas w skład działki ew. nr [...] o pow. [...] m2. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. stwierdzono nabycie przez ww. Przedsiębiorstwo z dniem
5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...]. Następnie prawo użytkowania wieczystego pochodzącej z tej nieruchomości działki nr [...] - zostało przez Przedsiębiorstwo zbyte na rzecz S.S., która po przekształceniu tego prawa w prawo własności (w oparciu o decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego w L. z [...] maja 1998 r.), w dniu 6 października 2006 r. odsprzedała nieruchomość firmie "M." Sp. z o.o. z siedzibą w L.
Przy piśmie z dnia 23 stycznia 2003 r. Prezydent Miasta L. przekazał Wojewodzie [...] dokumentację inwentaryzacyjną mienia obejmującą działkę nr [...] wnosząc jednocześnie o wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę Miasto L. prawa własności ww. nieruchomości.
Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez gminę Miasto L. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) władające gruntem Skarbu Państwa przedsiębiorstwo nie legitymowało żadnym z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.), które potwierdzały przysługujące mu prawo zarządu nieruchomością, a to oznacza, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. była ona zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej. Spełnione zatem zostały, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, przesłanki do stwierdzenia nabycia własności tej nieruchomości przez gminę z mocy prawa z dniem wejścia w życie ww. ustawy. Jednocześnie Wojewoda podniósł, iż bez znaczenia z punktu widzenia spełnienia przesłanek komunalizacji według stanu nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. ma fakt obrotu prawnego nieruchomością mający miejsce po tej dacie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł obecny właściciel działki - "M." Sp. z o.o. w L. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania spółka wywodziła, iż komunalizacja nie była dopuszczalna, gdyż działka nr [...] oraz księga wieczysta Nr [...] nie istniały w daniu 27 maja 1990 r. Przedmiotowa działka była bowiem wówczas częścią innej nieruchomości. Ponadto w dacie wydania decyzji deklaratoryjnej Wojewody był inny właściciel gruntu niż w dniu 27 maja 1990 r., zaś warunkiem wydania takiej decyzji, zdaniem strony, jest to by w obydwu datach występowali ci sami właściciele.
W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymała decyzję Wojewody [...] w mocy.
Przywołując treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej organ wywodził, iż z normy zawartej w tym przepisie wynika, iż decydujące znaczenie w sprawie przejścia własności Skarbu Państwa na właściwą gminę ma stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maj 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, iż zmiany własnościowe skomunalizowanej nieruchomości, jakie nastąpiły po dniu
27 maja 1990 r. nie mają znaczenia prawnego dla komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Z tego też względu trafnie organ pierwszej instancji ocenił, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa kwalifikowało się do komunalizacji na podstawie ww. przepisu, to dalsze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych i późniejsze rozporządzenie tym prawem nie może mieć żadnego wpływu na ocenę przesłanek komunalizacji wg. stanu na dzień 27 maja 1990 r. jak też na wydanie deklaratoryjnej decyzji Wojewody. Z powyższych względów Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa za nieuzasadnione uznała zarzuty spółki, że organ pierwszej instancji nie zbadał i nie ocenił właściwie stanu prawnego konkretnej nieruchomości.
Organ odwoławczy za nietrafne uznał również stanowisko strony, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości (mająca miejsce po 27 maja 1990 r.) powoduje, że nieruchomość ta traci status mienia podlegającego komunalizacji. Przywołał przy tym pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
18 czerwca 2008 r. I OSK 956/07, w którym Sąd ten wskazał, że "zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. powoduje, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracji ma obowiązek ustalić czy istniejące już działki pozostające w ramach nowoutworzonej nieruchomości spełniały warunki do ich skomunalizowania i wydać rozstrzygnięcie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na właściwą Gminę, w stosunku do nieruchomości istniejącej stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę do wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją".
W związku z powyższym, skoro organ pierwszej instancji powołał nowe oznaczenie geodezyjne działki, tj. nr [...], która stanowi część istniejącej według stanu na dzień 27 maja 1990 r. działki [...] to nie można przyjąć, że nowa numeracja istniejącej w tym dniu działki stanowi negatywną przesłankę jej komunalizacji.
Na powyższą decyzję "M." Spółka z o.o. z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania ewentualne uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 i 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 140 w zw. z art. 107 k.p.a., do którego doszło poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy obecny właściciel działki (który nabył ją 6 października 2006 r. ) nie był powiadomiony o postępowaniu komunalizacyjnym i nie miał możliwości obrony swoich praw, gdyż wszystkie czynności związane z możliwością obrony swoich interesów można było wykonywać w zasadzie jedynie w okresie wyłożenia spisu inwentaryzacyjnego mienia ogólnonarodowego, tj. w dniach od 19 grudnia 2002 r. do
30 stycznia 2003 r. Zaś samo rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zapadło z przy naruszeniu zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem Komisja ograniczyła się jedynie do oceny odwołania, a rozstrzygnięcie oparła na ustaleniach organu pierwszej instancji, bez ustalenia w ramach ponownego postępowania stanu faktycznego sprawy. Ponadto nie ustosunkowała się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących istotnego naruszenia przepisów postępowania.
Skarżąca zarzuciła ponadto decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez wydanie w stosunku do działki nr [...] decyzji komunalizacyjnej mimo braku przesłanek do jej wydania. Zarzut ten skarżąca uzasadniała faktem niewyodręnienia administracyjnego w dniu
27 maja 1990 r. ww. działki oraz tym, że obecnie występuje inny niż w przywołanej wyżej dacie właściciel gruntu
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia
[...] wrześnie 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dalsze przepisy, o których mowa w art. 5 ust. 1 to unormowania zawarte w art. 11 ust. 1 i art. 12 tej ustawy, które wyłączają pewne kategorie mienia państwowego z komunalizacji m.in. z uwagi na cel w jakim są one wykorzystywane. Stwierdzenie owego przejścia prawa, stosownie do art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wymaga decyzji wojewody.
Z treści powyższej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza bowiem, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy. (por. uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96, Lex nr 27846). To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia Wojewodę do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim wskazać należy, że nie ma racji skarżąca spółka, iż warunkiem komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest to, by zarówno w dniu wejścia w jej życie (27 maja 1990 r.) jak i w dacie wydania deklaratoryjnej decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy istniała tożsamość właścicieli nieruchomości (tj. Skarbu Państwa). Zważyć bowiem należy, że przesłanki takiej nie zawierają normy zawarte w ww. przepisach, a skoro tak to nie sposób przyjąć, że rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej winien był uwzględnić aktualny stan prawny nieruchomości i ze względu na zmiany stosunków własnościowych jakim po dniu 27 maja 1990 r. podlegała nieruchomość odmówić jej komunalizacji. Takie bowiem działanie organu oznaczało by w istocie niedopuszczalne kreowanie dodatkowej przesłanki komunalizacji mienia nie przewidzianej przez ustawodawcę. W związku z powyższym oparty na tej argumentacji zarzut skargi uznać należy za całkowicie chybiony.
Organ pierwszej instancji jak i rozpoznająca sprawę w postępowaniu odwoławczym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zatem wzięły pod uwagę wyłącznie stan prawny komunalizowanej nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy nie budzą wątpliwości Sądu.
Jak wynika z akt sprawy położona przy ul. [...] w L. działka nr [...] o opow. [...] m2 stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...] o pow. [...] m2 – co potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów. Bezsporne jest, że działka ta stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa i znajdowała się w faktycznym władaniu Państwowego Przedsiębiorstwa P., które nie legitymowało się jednak żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Należała ona zatem do terenowych organów administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co trafnie organ pierwszej instancji wywiódł z treści normy zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm). Spełnione więc zostały materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia.
Nie stanowi wbrew zarzutom skargi przeszkody w komunalizacji mienia fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r. stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji działka ew. nr [...] wchodząc w całości w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie była z niej wyodrębniona geodezyjnie. Zważyć bowiem należy, że mimo obecnego jej wydzielenia jest to nadal część tego samego mienia (spełniającego przesłanki komunalizacji), tylko inaczej oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. W orzecznictwie sądów administracyjnych (przywołanym m.in. w zaskarżonej decyzji) utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, która została dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka automtycznie traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skoro bowiem komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w ww. przepisie mienie, to bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek w nim określonych jest okoliczność, jak część tego mienia została oznaczona geodezyjnie w dacie wydawania decyzji. Wskazać przy tym należy, że powołanie w decyzji komunalizacyjnej nowych danych identyfikacyjnych nieruchomość (w związku z uprzednim jej podziałem) jest niezbędne z uwagi na to, że decyzja ta stanowi, stosownie do art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.
W tej sytuacji nie można zarzucić organom, iż podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia naruszyły one przepisy prawa materialnego, a w szczególności, że naruszyły one przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy.
W ocenie Sądu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organy ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Skarżąca spółka jako obecny właściciel komunalizowanej nieruchomości, wbrew zarzutom skargi miała możliwość wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a przed wydaniem w pierwszej instancji decyzji została ona powiadomiona przez Wojewodę [...] o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień (pismo z dnia
21 sierpnia 2008 r. nr [...]). Chybiony jest zatem zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 8 i 10 k.p.a.
W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowej swoje rozstrzygnięcie oparła wyłącznie na wyjaśnieniach organu pierwszej instancji zawartych w piśmie przekazującym odwołanie, a nie ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, naruszając tym samym normę zawartą w art. 15 k.p.a.
Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 107 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji pełnego odniesienia się do podniesionych przez skarżącą zarzutów odwołania, dotyczących naruszeń przepisów postępowania jakich miał się dopuścić Wojewoda. Zważyć jednak należy, iż nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego skutkować musi uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest bowiem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie, wskazane wyżej uchybienie takiego wpływu nie miało. Dotyczy ono bowiem jedynie jakości sporządzonego uzasadnienia i nie uniemożliwia odtworzenia motywów jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Tym bardziej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie miało charakteru reformatoryjnego, a jedynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.