I SA/Wa 293/23

I SA/Wa 293/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3012/23 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 190,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg E. L. i H. S. oraz T. L. i P. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 listopada 2018 r. nr DO3.6611.472.2016.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 272/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 listopada 2018 r. nr DO3.6611.472.2016.RR o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1970 r. oraz - utrzymanej przez nią w mocy - decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 1969 r. pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...].
Sąd Wojewódzki uznał, że w postępowaniu, które zakończyła decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1970 r. doszło do kwalifikowanego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, ujętych w art. 5, art. 71 § 1, art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym kodeksu – Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168). Wobec bowiem, określonych w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), materialnoprawnych podstaw ustalenia odszkodowania, (cyt.): "obowiązkiem organu prowadzącego w tym przedmiocie postępowanie było ustalenie stanu faktyczno-prawnego nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.) oraz do dnia 5 kwietnia 1958 r. A więc przede wszystkim zbadanie, czy była ona wówczas zabudowana, a jeśli tak to jakiego rodzaju budynkiem i kiedy odjęto jego własność. W przypadku, zaś gdyby była to jedynie nieruchomość gruntowa (a taką była działka budowlana przy ul. [...]), zbadanie możliwości jej przeznaczenia na dzień wejścia w życie dekretu pod budowę domu jednorodzinnego, a w dalszej kolejności kiedy byli właściciel utracili możliwość władania działką. Bez ustalenia tych podstawowych elementów stanu faktycznego wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na gruncie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej nie było bowiem możliwe. Tymczasem jak wynika z treści poddanych kontroli decyzji z 1969 r i 1970 r., jak też archiwalnych akt sprawy, tego rodzaju ustaleń organy wówczas w ogóle nie dokonywały". Taki sposób działania organu pozostaje zatem w oczywistej kolizji z obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji zasadami procedury administracyjnej, obligującymi organy administracji państwowej od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; a także poddania go kompleksowej ocenie. To zaś wobec braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a., prowadzić winno do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Odmowa zatem stwierdzenia ich nieważności narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3087/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Ponadto powszechnie też przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m. in. także wtedy, gdy w wyniku owego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Po drugie, ze względu na istotę postępowania administracyjnego, że wprawdzie jest dopuszczalne przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego a poza tym owo naruszenie przepisów procesowych (notabene występujące bardzo rzadko) musi być ewidentne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo zawarcia w kwestionowanych decyzjach odszkodowawczych niepełnych motywów rozstrzygnięcia nie można było jednak mówić, że decyzje te były nie do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady "praworządności ludowej" (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL).
Także regulacje prawne, zawarte w art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone przez organy orzekające w trybie zwykłym, w sposób aż rażący. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej oparte zarówno na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (samodzielnie) i w zw. z art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym k.p.a.), jak i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) za uzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który oceni zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie, uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Wskazał także, że analizując ponownie zasadność złożonych skarg, Sąd I instancji winien wziąć przy tym z urzędu pod uwagę przede wszystkim fakt, że strony niniejszego postępowania są następcami prawnymi nabywców uprawnień do nieruchomości warszawskiej, którzy prawa te nabyli już po wejściu w życie dekretu warszawskiego. Po wydaniu bowiem zaskarżonego wyroku oraz po wniesieniu w tej sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 30 czerwca 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie I OPS 1/22 (opubl. ONSAiWSA 2022/5/64).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 (publik. CBOSA), Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez sąd pierwszej instancji. Jednak sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia, bowiem jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r. ocenił, iż sąd wojewódzki rozpoznając skargi E. L. i H. S. oraz T. L. w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. wadliwie uznał, że organy wydające decyzje odszkodowawcze, rażąco naruszały zasadę wyrażoną w dawnym art. 5 k.p.a. Poza tym w uzasadnieniu decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 1969 r. odwoływało się do dokumentów, będących dowodami w sprawie (np. elaboratu szacunkowego z dnia 26 października 1968 r.), przedstawiło treść przepisów prawa materialnego, w oparciu o które orzekało i dokonało ich wykładni (abstrahując oczywiście od jej prawidłowości). Wreszcie pouczyło też strony postępowania o możliwości i trybie zaskarżenia wydanej decyzji, a z którego to uprawnienia strony skorzystały.
Odnosząc się natomiast do regulacji prawnej, zawartej w art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu), NSA stwierdził, że nie można zgodzić się z sądem wojewódzkim, że przepisy te w rozpoznawanej sprawie zostały naruszone przez organy orzekające w trybie zwykłym, w sposób aż rażący. Tego rodzaju pogląd powodowałby bowiem to, że praktycznie zdecydowana większość decyzji, wydanych w okresie PRL – u, musiałby obecnie podlegać stwierdzeniu nieważności z powodu braku dokładnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy, w której decyzje te zostały wydane. Powołał się także na poglądy wyrażane w orzecznictwie, iż chociaż istotnie postępowanie nadzorcze nie jest generalnie postępowaniem, w którym organ nadzoru winien prowadzić ustalenia faktyczne, właściwe postępowaniu zwykłemu, to jednak nie ma formalnego zakazu, stosowania w tym postępowaniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a.
W końcowej części uzasadnienia NSA zalecił Sądowi I instancji przy ponownej analizie zasadności złożonych skarg wzięcie z urzędu pod uwagę przede wszystkim faktu, że strony niniejszego postępowania są następcami prawnymi nabywców uprawnień do nieruchomości warszawskiej, którzy prawa te nabyli już po wejściu w życie dekretu warszawskiego. Po wydaniu bowiem zaskarżonego wyroku oraz po wniesieniu w tej sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 30 czerwca 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie I OPS 1/22 (opubl. ONSAiWSA 2022/5/64).
Mając na uwadze obszerne ustalenia i wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę uznać należy, że skargi złożone na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 listopada 2018 r. są niezasadne.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 listopada 2018 r. nr DO3.6611.472.2016.RR, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 listopada 1970 r. nr MT-SW/865/69 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 10 kwietnia 1969 r. nr GKM-VII-632/232/68, pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej hip. [...].
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.
Podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym, decyzji stanowiły przepisy 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zgodnie z którymi przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust. 1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2). musiała przejść na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ww. ustawy.
Na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek wzniesiony w 1950 r. niezgodnie z zatwierdzonym planem budowalnym. Był to budynek restauracji i kawiarni wzniesiony po wejściu w życie dekretu, w którym dokonano w sposób nieuprawniony zmiany sposobu korzystania. Nie była to więc działka zabudowana w rozumieniu ww. art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. Prawidłowo zatem organ uznał, że należało zbadać czy nieruchomość ta stanowiła "jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego". W oparciu o treść obowiązującego dla tego terenu planu zabudowania, to jest planu zabudowania terenów [...], zatwierdzonego w dniu 6 lipca 1932 r. teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach do 15 m wysokości i do 30% zabudowy działki. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji (1969 r.) orzecznictwo dotyczące odszkodowań za grunt dekretowy, uznawało, nieruchomości położone w strefach zabudowy zwartej za przeznaczone pod zabudowę wielkomiejską (a więc nie jednorodzinną). Dopiero po 1989 r. pojawiła się linia orzecznicza, która nakazywała rozumieć tego rodzaju zapisy planu za zapisy dotyczące maksymalnych rodzajów zabudowy, która na nich mogła zostać wzniesiona. Z powyższego wynika, że zapis "jedna działka budowlana pod budowę domu jednorodzinnego" na przestrzeni lat był różnie odczytywany w judykaturze. Jego rozumienia nie było zatem jednoznaczne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych.
Jednak błędna wykładnia przepisu prawa oraz zmiana orzecznictwa w tym zakresie nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wykładania dokonana w decyzjach z 30 listopada 1970 r. i z 10 kwietnia 1969 r. nie miała charakteru wykładni oczywiście błędnej, a w konsekwencji nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa przez organ. Odmienne w tej mierze poglądy – jak wyjaśnił organ - pojawiły się dopiero w orzecznictwie wiele lat po wydaniu kontrolowanych decyzji odszkodowawczych, w związku z tym, organy wówczas orzekające nie mogły ich wziąć pod uwagę.
Powszechnie przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Ze znajdujący się w aktach dowodów wynika, że współwłaściciele przeddekretowi zbyli J. L. i P. L. wszelkie swoje prawa przysługujące im z tytułu własności i dekretu z dnia 26 października 1945 r. W związku z powyższym J. L. i P. L. nie przysługiwało wnioskowane odszkodowanie także z tego powodu, że nie mieli interesu prawnego i zarazem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu. Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 – zam. w CBOSA).
Biorąc pod uwagę powyższą uchwałę zauważyć należy, że w jej światle odszkodowanie przewidziane w art. 53 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczy tylko osób, które zostały wywłaszczone, jak również ich następców prawnych wyłącznie pod warunkiem nabycia własności nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej. Do tego kręgu nie należą zaś poprzednicy prawni skarżących.
Z tych wszystkich przyczyn za trafne należało uznać stanowisko organu nadzoru o braku wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 10 kwietnia 1969r., jak również utrzymującej ja w mocy decyzji z 30 listopada 1970 r.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.