I SA/Wa 2911/21

I SA/Wa 2911/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 790/23 - Wyrok NSA z 2024-09-19
I OSK 730/23 - Wyrok NSA z 2024-08-06
I SA/Wa 1093/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5  ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Łódź z od decyzji Wojewody Łódzkiego z 4 września 2019 r. nr GN-IV.7532.214.2015.AW odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,7925 m2, w obrębie [...]., uregulowanej w Kw nr [...], decyzją z 23 września 2021 r. nr KKU-178/19 uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto Łódź, opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta Łodzi przedłożył Wojewodzie Łódzkiemu dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego, obejmującą nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7925 m2, w obrębie [...], uregulowaną w Kw nr [...] wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą".
Jak argumentował Wojewoda na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom, staje się z mocy prawa w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.
Wojewoda zwrócił uwagę, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję lnwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, że ww. nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza zapis w dziale ll Kw nr [...].
Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego w dniu wejścia w życie ustawy wpisano Dyrekcję Okręgową P., a rodzaj użytku określony jest jako Tk (tereny kolejowe).
W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z informacjami P. S.A. zawartymi w pismach z 2 lutego 2016 r. i 30 sierpnia 2017 r., uregulowana w Kw nr [...], użytkowana była na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową nr [...] (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, co według stanu prawnego na 27 maja 1990 r., należało do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym.
Komisja wskazała, że w przedmiotowej sprawie dowodami potwierdzającymi przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku przedsiębiorstwa państwowego P. jest wyciąg z księgi inwentarzowej środków trwałych z [...] stycznia 1988 r. dla torów zasadniczych i sieci trakcyjnej linii kolejowej nr [...] oraz archiwalny wypis z ewidencji gruntów na [...] maja 1990 r.
Z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne było - w ocenie Wojewody – ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu.
Organ stwierdził, że komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu.
Wojewoda zauważył następnie, że w praktyce Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dominuje pogląd, że nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym zarząd nie może być dorozumiany, a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.
Jednakże - ocenie Wojewody - pogląd ten, choć dominujący, nie jest jedynym prezentowanym przez sądy. W części wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie.
Jak wywodził Wojewoda przedsiębiorstwo P. nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Utworzone rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) przedsiębiorstwo prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tego majątku, który należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Przemawia za takim stanowiskiem treść art. 4 tegoż rozporządzenia, w którym to ustawodawca stwierdził wprost, że chodzi o majątek zarządzany dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji oraz brzmienie art. 6 według którego cały majątek oddany według art. 4 przedsiębiorstwu w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Oznacza to, że jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji przedsiębiorstwa państwowego P., to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie.
Jeżeli zatem działka pozostawała w eksploatacji przedsiębiorstwa państwowego P. od chwili jego powstania, to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Ten tytuł prawny podlegał dalszym przekształceniom z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Wojewoda podniósł, że z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w w wyroku z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 - że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia.
Nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne - argumentował Wojewoda - że P. nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości, w postaci zarządu, to w sprawie tej zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie art 5 ust. 1. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia 27 maja 1990 r. należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy ustalony został wykaz przedsiębiorstw państwowych jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Jednakże wykaz ten obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne, których funkcję organu nadzorującego lub założycielskiego przejmują wojewodowie.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 zaznaczył, że w § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem P. ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. W wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II Wojną Światową, jak i po Il Wojnie Światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty P. (podobnie jak Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Wojewoda podniósł także, że ustawowo powierzone w zarząd P. (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno- gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia. Nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a także niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym.
W związku z powyższym w opinii Wojewody przedmiotowy grunt stanowiący tereny kolejowe znajdował się we władaniu i faktycznym zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P., stanowiąc infrastrukturę kolejową przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej.
W ocenie Wojewody przedmiotowe mienie, pozostające w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. 27 maja 1990 r. należało do jednostki wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym, o której mowa art. 11 ust. 1 pkt 2 i z tych względów nie zostało nabyte z mocy prawa 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy.
Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z 4 września 2019 r. złożyła Gmina Miasto Łódź wnosząc o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto Łódź, z mocy prawa, nieodpłatnie własności wyżej opisanego mienia Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że Wojewoda odmowę komunalizacji przedmiotowej nieruchomości uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowe grunty 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. oraz służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie skarżącego Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w pełnym składzie 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 stwierdził, że powstała w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność w stosowaniu niektórych z przepisów prawa wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch kolejnych uchwał podjętych w składzie siedmiu sędziów: 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz 26 lutego 2018 r. sygn. akt l OPS 5/17. W uchwałach tych zaprezentowano jednolite stanowisko, z którego wynika, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.
Zatem skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego P. S.A., to sporna nieruchomość 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) – dalej zwanej "uggwn", dlatego przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto Łódź.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 23 września 2021 r. uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto Łódź, opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazała, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący 27 maja 1990 r.
Komisja podała, że bezsporne jest, że opisana na wstępie nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza Kw nr [...]. Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego w dniu wejścia w życie ustawy wpisano Dyrekcję Okręgową P., a rodzaj użytku określony jest jako Tk (tereny kolejowe).
Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenie mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie, etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy - co do zasady - o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).
Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych).
Komisja podkreśliła, że regulacje poprzedzające uggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił art. 87 ust. 1 uggwn (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznej do zarządu z uggwn formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa w postaci użytkowania. Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do użytkowania stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej, nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.
W ocenie Komisji brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.
Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa nie są nieruchomościami należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskały grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu o przekazaniu nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.
Komisja stwierdziła, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz P., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 uggwn skarżący nie przedstawił. Faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Komisja podkreśliła, że prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Zdaniem Komisji w analizowanej sprawie nie wykazano, aby P. dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo P. własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie P. następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.
Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca l990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P.
P. 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 września 2021 r. P. S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. 1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z 4 września 2019 pomimo tego, że przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy; 2) art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu P. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej; II. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 80 uggwn poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie uggwn znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 3) art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz.138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności; 4) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów. Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; II. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; III. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe P., nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...] [w dacie komunalizacji zapisana w dawnej księdze wieczystej nr hip [...]], powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich swój tytuł prawny, mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz gminy Miasta Łódź.
Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja – "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu.
Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).
Tymczasem z informacji przedłożonych przez Prezydenta Miasta Łodzi (wniosek o komunalizację z 30 kwietnia 2015 r.), archiwalnego wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia sądu wieczystoksięgowego z [...] sierpnia 1999 r. wynika, że 27 maja 1990 r. teren spornej działki nr [...] (wówczas zawierający się w działce nr [...]) stanowił własność Skarbu Państwa i był we władaniu Dyrekcji Okręgowej [...] jako teren kolejowy (symbol Tk). Z materiałów dołączonych do wniosku o komunalizację, pisma P. S.A. z 2 lutego 2016 r. wynika, że 27 maja 1990 r. sporny grunt był zajęty pod szlak kolejowy nr [...] i przyległy pas gruntu służący prawidłowej eksploatacji linii kolejowej.
P. S.A. wadliwie wywodzi prawo zarządu i brak podstaw do komunalizacji spornego mienia swego poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego P. z aktów prawnych regulujących powstanie i funkcjonowanie tegoż przedsiębiorstwa poczynając od rozporządzenia prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P., a kończąc na art. 34 i art. 34 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P.
Zatem uznać należało, że zaskarżona decyzja z 23 września 2021 r. jest zgodna z prawem skoro przedsiębiorstwo państwowe P. 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] który komunalizacji stałby na przeszkodzie.
Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.
Wobec braku wykazania się przez P. S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem, czy sądu wieczystoksięgowego – mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji P., a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn).
Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe P. nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Nie ma dowodu na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu kolejowym). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że P. miało status przedsiębiorstwa państwowego.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że sam akt utworzenia przed II Wojną Światową przedsiębiorstwa państwowego P., czy późniejsze przepisy regulujące ustrój i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. kreowały także 27 maja 1990 r. tytuł prawny do skarbowego mienia nieruchomego. Stanowiska tego nie podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach o sygn. akt I OPS 2/16 i I OPS 5/17.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "P." uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".
Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r.
Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P.; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.
Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez P. P. utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo P.", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania P. zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo P., jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P., a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego.
Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa P. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa P. (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo P. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo P. chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16.
Z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego P. nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentującą powstanie tego prawa.
Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów kpa. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.
Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.