I SA/Wa 291/23

I SA/Wa 291/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Nina Beczek
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku M. K., W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 21 listopada 2022 r. nr KOC/3220/Go/22 utrzymało w mocy swoją decyzję z 21 kwietnia 2022 r. nr KOC/8024/Go/21 o umorzeniu z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 czerwca 1960 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z./ul. G., nr hip. [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 21 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło o umorzeniu z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 27 czerwca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z./ul. G., nr hip. [...].
Od decyzji M. K., W. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. art. 2 Konstytucji RP, tj. wynikającej z tego przepisu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady zakazu retroakcji poprzez zastosowanie art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", tj. przepisu działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawienie wnioskodawców w sposób nagły, niemożliwy do przewidzenia zapobieżenia ochrony prawa majątkowego (roszczenia odszkodowawczego za wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa); II. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej, tj. przepisu działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego zamkniecie skarżącym drogi sądowej do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, tj. odebranie skarżącym prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym (czyli dostępności sądowej), jak i materialnym (czyli możliwości skutecznej ochrony praw na drodze sądowej); III. art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej, tj. przepisu działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawia skarżących prawnej ochrony prawa majątkowego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 21 listopada 2022 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z 21 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy zmieniającej. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym mniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Kolegium zauważyło, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 27 czerwca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zostało wszczęte w dacie wpływu wniosku do organu administracji, tj. 26 listopada 2016 r. i podlega załatwieniu, tak jak inne postępowania wszczęte przed 16 września 2021 r.
Orzeczenie administracyjne z 27 czerwca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy zostało doręczone 29 czerwca 1960 r.
Zatem w ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że doręczenie ponad 30 lat temu decyzji nie nastąpiło.
Z przedstawionych względów - wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 listopada 2022 r. M. K. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 Konstytucji RP, wynikającej z tego przepisu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady zakazu retroakcji poprzez zastosowanie art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej, działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawienie skarżących w sposób nagły, niemożliwy do przewidzenia i zapobieżenia ochrony prawa majątkowego (roszczenia odszkodowawczego za wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa), 2) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej, działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego zamknięcie skarżącym drogi sądowej do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, odebranie skarżącym prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym (czyli dostępności sądowej), jak i materialnym (czyli możliwości skutecznej ochrony praw na drodze sądowej), 3) art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej, działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawia skarżących prawnej ochrony prawa majątkowego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem prawa; Il. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy umorzenie postępowania w sprawie nastąpiło w wyniku zastosowania art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej, tj. przepisu prawa jawnie sprzecznego z normami prawa wyrażonymi w art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, co winno skutkować pominięciem przez organ regulacji art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej i uchyleniem decyzji SKO w Warszawie z 21 kwietnia 2022 r. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o: l. uchylenie zaskarżonej decyzji; II. uchylenie decyzji SKO w Warszawie z 21 kwietnia 2022 r.; III. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej w kwocie 34 zł; IV. zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP; V. przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Kolegium podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i wskazało, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i nie mogą odstępować od przepisów ustawowych ani odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ze względu na jego ewentualną niekonstytucyjność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 291/23 odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Trafnie wskazało SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 czerwca 1960 r. zostało doręczone adresatowi W. L. 29 czerwca 1960 r. i przez to weszło do zewnętrznego obrotu prawnego, co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych.
W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo przyjęło, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 1 kpa, aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić, że niniejsze postępowanie nieważnościowe, zainicjowane wnioskiem z 18 listopada 2016 r. (data wpływu do Kolegium: 25 listopada 2016 r.), zostało umorzone z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści.
Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09).
Zdaniem Sądu te uwagi można odnieść także do administracyjnego postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.
W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Trzeba przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, gospodarki terenami, wywłaszczeń nieruchomości (art. 196 § 2 pkt 7 i 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1960 r. w trybie tzw. nadzoru.
Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.
Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.
Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy obowiązującego przed 1 stycznia 1961 r. art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), z którego wynikało, że władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero w 1980 r. W tym czasie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.).
Nie można tracić z pola widzenia tego, że obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.
Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu).
Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.
Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w skardze wzorców konstytucyjnych poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.
Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 2329). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).
Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).
W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.
Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21).
Dodatkowo trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego, normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12).
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych).
Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trybunał wskazał, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa, czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie.
Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. Trybunał przypomniał, że dekret, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych dekretowo nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).
Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli.
Zdaniem Sądu rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania pełnego odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii podmiot publicznoprawny-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych.
Z opisanych wyżej powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w szczególności odszkodowania.
Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.
Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.