I SA/WA 291/20

I SA/Wa 291/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 47/22 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Nieruchomość położona w powiecie [...], w gminie B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., uzupełnioną postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...]. Decyzja z dniem [...] lipca 2017 r. stała się ostateczna.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. M. za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...], oraz w pkt 2 i 3 zobowiązał Zarząd Województwa [...] w W. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...] oraz K. M.
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju rozpatrując odwołania wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej odszkodowanie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) i przywołał ich treść.
Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. (uprawnienia nr [...]), dla którego biegły sporządził klauzulę aktualizacyjną w dniu [...] maja 2019 r.
Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha położona jest na terenie miejscowości gminnej w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...], pobliżu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz terenów użytkowanych rolniczo. Otoczenie stanowią obiekty usługowe, hodowlane, produkcyjne. Działka została wydzielona z działki nr [...] o kształcie zbliżonym do prostokąta, zabudowanej budynkiem magazynowo- handlowo- usługowym, ogrodzonej. Posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej (drogi wojewódzkiej nr [...]). Teren wyposażony jest w energię elektryczną, sieć wodociągową oraz kanalizacyjną. Działka nr [...], która została wydzielona pod inwestycję drogową ma nieregularny wydłużony kształt. Na działce znajduje się drzewo (klon), fragment ogrodzenia o długości [...] m z siatki metalowej o wys. [...] m na kątownikach metalowych oraz fragment podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych o pow. [...] m2.
Autor operatu szacunkowego ustalił, że teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony i przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 2010 r., wyceniana nieruchomość położona jest na terenie o opisie przeznaczenia tereny usługowo-przemysłowo-składowe, uzupełnienia, modernizacja.
Na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne obejmujący teren powiatu [...] oraz powiatów sąsiednich oraz rynku nieruchomości przeznaczonymi pod zabudowę będących przedmiotem prawa własności (do określenia wartości wg. aktualnego sposobu użytkowania), obejmującego rynek lokalny gminy B. oraz gmin sąsiednich, na którym położona jest wyceniana nieruchomość. Biegły objął analizą okres dwóch lat od końca 2015 r. do końca 2017 r.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Biegły wyselekcjonował próbkę kilkunastu transakcji przeznaczonych pod zabudowę. W analizowanym okresie odnotowano wystarczającą liczbę transakcji (12 transakcji), na podstawie których dokonano badania (tabela nr 1 str. 13-14).
Dla wyceny działki nr [...] do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, które oscylowały w przedziale od około [...] zł/m2 do około [...] zł/m2 przy średniej cenie na poziomie [...] zł/ m2.
W związku z tym, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości nie jest tożsame z celem wywłaszczenia (przeznaczenie pod zabudowę), przeprowadzono analizę występowania zasady korzyści. W przedstawionym opracowaniu biegły przeanalizował nieruchomości gruntowe przeznaczone oraz nabywane pod drogi, z uwagi na małą ilość transakcji zdecydował się na poszerzenie obszaru gminy B., o cały powiat [...] oraz rozszerzył analizę o powiaty [...] i [...]. W wyniku analizy zebrano transakcje, których ceny zawierały się w przedziale [...] zł do [...] zł za 1 m2 gruntu. Cena średnia wyniosła [...] zł/m2. Po dokonanej analizie biegły wskazał, że ceny transakcyjne gruntów pod zabudowę na rynku lokalnym są cenowo wyższe od cen gruntów drogowych. Zatem wydzielenie działki drogowej z gruntu przeznaczonego na tereny usługowo-przemysłowo-składowe, uzupełnienia, modernizacja nie powoduje wzrostu jego wartości.
Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: atrakcyjność lokalizacji ogólna - waga 40%, dostępność komunikacyjna, jakość drogi dojazdowej - waga 30% oraz sąsiedztwo i otoczenie - waga 30%. Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech na stronie 15 i 16 operatu. Opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zamieszczono na stronie 16 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie łącznej wartości prawa własności nieruchomości gruntu na kwotę w zaokrągleniu [...] zł.
Biegły wycenił wartość nakładów budowlanych w postaci ogrodzenia składającego się z płotu fragment ogrodzenia o długości 31 m z siatki metalowej o wys. [...] m na kątownikach metalowych oraz fragment podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych o pow. [...] m2, które wyceniono na kwotę [...] zł, a drzewo (klon) na kwotę [...] zł.
Łącznie wartość wycenianej nieruchomości wyniosła [...] zł.
Zdaniem Ministra sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia odszkodowania za zjazd usytuowany na przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, że pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. nabycia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu tym zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens.
Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W świetle powyższego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.
Natomiast w myśl art. 48 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Z kolei art. 191 Kodeksu cywilnego statuuje zasadę, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Przepis art. 46 Kodeksu cywilnego razem z art. 191 Kodeksu cywilnego kreują zasadę superficies solo cedit. Zasada ta ma charakter normy iuris cogentis. Oznacza ona, że wszystko, co jest trwale z gruntem związane, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu. W szczególności własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z gruntem w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego) - por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1970 r, sygn. akt: III CRN 32/1970, publ. OSN 11/1970/206.
W ocenie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju organ wojewódzki prawidłowo przyjął, że ogrodzenie z siatki oraz podjazd z płyt betonowych stanowią części składowe nieruchomości.
Tym samym na gruncie niniejszej sprawy odszkodowanie przysługuje również za naniesienia przejęte na rzecz Województwa [...].
Skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za zjazd wniosło Województwo [...] zarzucając jej naruszenie przez organ orzekający przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w związku z art. 410 §1 i §2 Kodeksu cywilnego oraz art. 361 § Kodeksu cywilnego - na skutek ich błędnej wykładni i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę, zaś odszkodowanie obejmuje tylko normalne następstwa wywołane rozbudową drogi a także w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot- tego samego wierzyciela - poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości;
2) art. 11f) ust. 1 pkt 8 lit. h) w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania, i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu, oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt tj. zarządcy drogi; - obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi, oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny; podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.
W związku z podniesionymi zarzutem i wskazanymi naruszeniami prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie nieważności decyzji jako obarczonej wadą nieważności i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy przy ustalaniu wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględnić wartość istniejącego na tej nieruchomości podjazdu o nawierzchni z płyt betonowych.
W rozumieniu art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego częścią składową rzeczy jest wszystko, co należąc do niej jako do całości, nie może być odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo przedmiotu odłączonego. Połączenie części składowej z rzeczą musi mieć charakter trwały, fizyczny, funkcjonalny i zarazem ekonomiczny. O występowaniu części składowej decydują przesłanki natury obiektywnej, w tym znaczeniu, że połączenie z rzeczą musi mieć charakter materialny. Wymienione w art. 48 kc części składowe gruntu zostały wskazane jedynie jako przykłady, za czym przemawia posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". O trwałym związaniu budynku i innego urządzenia z gruntem decyduje struktura techniczna budynku i jego przeznaczenie. Budynki stają się częścią składową gruntu od chwili trwałego połączenia z gruntem, poprzez fundamenty budynku. Przez "inne urządzenia", o których mowa w art. 48 kc należy rozumieć budowle trwale związane z gruntem np. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolnostojące maszty antenowe, wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące, instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19).
Z racji regulacji szczególnej, zawartej w art. 18 ust. 1 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, które jest regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa. Przy czym przepisy specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności nieruchomości rozumianej jako grunt wraz z jego częściami składowymi ( art. 4 pkt 1 u.g.n.). Wobec powyższego argumenty strony skarżącej dotyczące konieczności wybudowania przez zarządcę drogi publicznej nowego zjazdu po dokonaniu rozbudowy przedmiotowej drogi wojewódzkiej pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy a wydane decyzje nie naruszają prawa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.