I SA/Wa 2908/22

I SA/Wa 2908/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 października 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-153/2021/MGa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] października 2022 r. nr [...], na skutek wniosku Gminy [...] (dalej jako "Gmina" lub "skarżąca") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] grudnia 1998 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr KW[...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1999 r. znak: [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z [...] grudnia 1998 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę przedmiotowej nieruchomości.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 1999 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody.
Gmina w dniu [...] marca 2021 r. (data nadania) wystąpiła do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i wskazała, że Wojewoda kwestionowaną decyzją utrzymaną w mocy przez Komisję orzekł, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność ogólnonarodową - państwową i pozostawała w użytkowaniu [...] (dalej również jako "Przedsiębiorstwo"), które to przedsiębiorstwo było jednostką podporządkowaną ówczesnemu Ministerstwu Przemysłu, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa własności tej nieruchomości. Wojewoda nie był bowiem upoważniony do dysponowania mieniem należącym do Przedsiębiorstwa, dla którego organem założycielskim jest organ naczelny administracji państwowej. W ocenie Gminy, decyzje te zostały wydane mimo braku dowodów do potwierdzenia tytułu do użytkowania nieruchomości przez Przedsiębiorstwo, tj. mimo wydania przez Prezydenta [...] w dniu [...] maja 1984 r. decyzji uznającej inwestycję za zaniechaną. Brak prawa do zarządu nieruchomością Przedsiębiorstwa potwierdził Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2008 r. nr [...] r., którą odmówił stwierdzenia nabycia, w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez ww. Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz nabycia własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie. Skarżąca wskazała także, że z uwagi na fakt, że na mocy umowy z [...] listopada 1984 r. zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem, a [...] (dalej jako "[...]") doszło do przekazania majątku Przedsiębiorstwa na rzecz [...], a w konsekwencji również [...] (dalej jako "[...]"), jako następca prawny [...] podejmowało działania mające na celu uzyskanie praw do nieruchomości, poczynając od roku 1992. W tej sprawie toczyło się zarówno postępowanie administracyjne przed Starostą Powiatu [...] oraz przed Wojewodą [...] o ustanowienie na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, zakończone decyzją odmawiającą [...] tego prawa, jak i postępowanie sądowe na podstawie art. 172 Kodeksu cywilnego, zakończone postanowieniem z [...] grudnia 2017r. sygn. akt [...], którym wniosek [...] o zasiedzenie nieruchomości został oddalony. Ostatecznie, sprawa została zakończona postanowieniem Sądu Najwyższego z [...] września 2020 r. sygn. akt [...] odmawiającym rozpoznania skargi kasacyjnej [...]. Zdaniem skarżącej, w świetle przedstawionych postępowań i ich rozstrzygnięć stwierdzić należy, że w 2020 r. zostały wyczerpane wszystkie możliwości potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości przez osobę prawną inną niż Gmina, a ponadto w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była własnością Skarbu Państwa i w tej dacie nie znajdowała się w posiadaniu państwowej osoby prawnej. Z uwagi na istniejący przed 27 maja 1990 r. stan prawny i faktyczny nieruchomości, uznać należy, że decyzja Wojewody z [...] grudnia 1998 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę tej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżąca poinformowała, że w związku ze zmianą granic miasta [...], a tym samym nadaniem niektórym miejscowościom statusu miasta, na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] zmianie uległy numery działek położonych we wsi [...] oraz utworzony został nowy obręb. Dawnym działkom położonym w obrębie [...] oznaczonym nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obecnie odpowiadają działki w obrębie [...] miasta [...] oznaczone nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Nieruchomość ta opisana jest teraz w księdze wieczystej nr [...]. Gmina pismem z [...] kwietnia 2021 r. rozszerzyła ww. wniosek, wnosząc także o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 11 kwietnia 1999 r.
Minister zaskarżoną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności odmownych decyzji komunalizacyjnych i wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazuje, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji nie zaszła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przesłanek skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności ww. decyzji, w tym nie są one obarczone wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla oceny zaskarżonych decyzji ma znaczenie wykazanie, czy mienie stanowiące dz. nr [...], nr [...] i nr [...], w dacie 27 maja 1990 r., stanowiło mienie ogólnonarodowe i czy należało do jednego z podmiotów, tj. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] wynika, że podstawą, na mocy której Skarb Państwa został uznany za właściciela dz. nr [...], nr [...] i nr [...] były decyzje Naczelnika Miasta [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. Dodatkowo w karcie figuruje numer księgi wieczystej KW [...]. Z pisma Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...] z [...] czerwca 2021 r. Dz. Ko [...] wynika, że zgodnie z treścią księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r. w KW nr [...] jako właściciel wpisany był Skarb Państwa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu wydanych przez Naczelnika Miasta [...] w dniu [...] listopada 1976 r. nr [...], w dniu [...] października 1976 r. nr [...] oraz w dniu [...] października 1976 r. nr [...]. Powyższe oznacza, że pierwsza z przesłanek została spełniona, gdyż ww. działki w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły mienie ogólnonarodowe. Zdaniem Ministra, przeszkodą uniemożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji o oddaniu ww. nieruchomości w zarząd. Decyzją z [...] kwietnia 1981 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] przekazał [...] w [...] w użytkowanie dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położone we wsi [...] gm. [...], które odpowiadają skomunalizowanym działkom, co potwierdza rozliczenie dz. nr [...], nr [...] i nr [...], przesłane przez Burmistrza Gminy [...]. Z kolei decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1981 r. przekazano na rzecz [...] w [...] w użytkowanie m.in. dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które jak wynika z rozliczenia dz. nr [...], nr [...] i nr [...], odpowiadają dz. nr [...] i nr [...]. Organ podkreślił, że wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami działki objęte kwestionowaną decyzją przeszły częściowo w zarząd [...], dla którego organem założycielskim był organ naczelny administracji państwowej - Minister Przemysłu, a częściowo [...]. Powyższe potwierdzają ww. decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Z wyciągu księgi wieczystej KW [...] wynika przy tym, że na mapie z [...] czerwca 1994r. nr [...] [...] [...] sprostowano oznaczenie ewidencyjne działek i wpisano dz. nr [...], nr [...] i nr [...] jako przekazane w użytkowanie [...], które z kolei jak wynika z pisma Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1997 r. było inwestorem zastępczym dla [...]. Powyższe oznacza, że dz. nr [...], nr [...] i nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. były w zarządzie ww. podmiotu, a tym samym nie została spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do przywołanej przez skarżącą decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez [...] z siedzibą w [...], którego następcą prawnym było [...] Sp. z o. o., następnie spółka [...] Sp. z o.o. obecnie w upadłości prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego dz. nr: [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha w obrębie [...] (obecnie obręb [...]) oraz nabycia prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, Minister wskazał, że decyzja ta dotyczyła stanu późniejszego niż dzień 27 maja 1990 r. Zmiany stanu prawnego po ww. dacie nie mają wpływu na komunalizację mienia z mocy prawa, a tym samym na ocenę kwestionowanej decyzji Wojewody z [...] grudnia 1998 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1999 r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i wskazała, że organ pominął podnoszony we wniosku fakt przekazania już w 1984 r. przez Przedsiębiorstwo nieruchomości na rzecz organizacji społecznej [...] i to za formalną zgodą właściwego organu administracji - Prezydenta [...] (w załączeniu). Organ tym samym nie dokonał oceny wynikających z tego faktu skutków prawnych, w szczególności, że wyrażenie zgody przez Prezydenta [...] na przekazanie na rzecz organizacji społecznej, stanowiło uprawnione rozporządzenie gruntami przez organ administracji stopnia podstawowego po roku 1981, tj. po wydaniu decyzji na rzecz Przedsiębiorstwa i jej inwestora zastępczego [...]. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach: "1. Tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste; 2. Organizacjami społecznymi w rozumieniu niniejszej ustawy są organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, prócz spółdzielni budownictwa mieszkaniowego i rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Użytkowanie terenów przekazywanych organizacjom społecznym jest odpłatne." Jak wynika z treści umowy z [...] listopada 1984r. inwestycja została uznana za zaniechaną decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 1984 r., a nadto, że Przedsiębiorstwo zwróciło się do Prezydenta [...] o przekazanie nieruchomości na rzecz [...] i taka decyzja w dniu [...] października 1984 r. znak [...] została wydana - na co powołano się przy przekazaniu terenu. Tym samym, ponieważ przekazanie w związku z zawartą umową w 1984 r. było poprzedzone i odbyło się na podstawie aktu właściwego organu administracji stopnia podstawowego i znajdowało oparcie w obowiązującym stanie prawnym, to należy stwierdzić, że Przedsiębiorstwo zostało pozbawione tak prawnie, jak i faktycznie, wykonywania uprawnień do nieruchomości z wcześniejszej decyzji z [...] kwietnia 1981 r. Powyższe potwierdza późniejsze oświadczenie przedsiębiorstwa z [...] czerwca 1993 r. o zrzeczeniu się praw do terenu. Jednocześnie podmiot, który zaczął korzystać z nieruchomości nie posiadał statusu przedsiębiorstwa państwowego. Nie można również zgodzić się z Ministrem, który za nieistotną uznał decyzję dotyczącą odmowy uwłaszczenia przedsiębiorstwa, albowiem w okresie od 27 maja 1990 r. do 5 grudnia 1990 r. jedyną decyzją, na którą mogło powoływać się Przedsiębiorstwo była decyzja z [...] kwietnia 1981 r. i tylko w oparciu o jej ocenę można było badać, czy została spełniona przesłanka zarządu gruntami przez państwową osobę prawną, a jak wynika z powyżej przywołanych i zaistniałych zdarzeń, należy dojść do logicznego wniosku, że zarówno w dacie 5 grudnia 1990 r. jaki i 27 maja 1990 r. istniał tożsamy stan faktyczno- prawny. Poza tym organ w decyzji w ogóle nie odniósł do statusu [...] w [...], które jako jednostka z pewnością nie było przedsiębiorstwem państwowym i nie miało osobowości prawnej, a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, także mienie należące do zakładów i jednostek podporządkowanych organom, o których mowa w pkt 1 przepisu również podlegało nabyciu przez właściwe gminy. W przywołanym stanie faktyczno-prawnym należy stwierdzić, że nieruchomość objęta wnioskiem o komunalizację, w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jako należące do organów wymienionych w pkt 1, albowiem tylko te organy posiadały uprawnienia do prawnego nim rozporządzania. Tym samym decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności obarczone są wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 1998 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę przedmiotowej nieruchomości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1999 r.
Rolą Sądu w niniejszej sprawie było zatem dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, tj. w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację odmownych decyzji komunalizacyjnym pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, gdyż w postępowaniu tym zadaniem organu nadzorczego jest dokonanie oceny, czy w świetle stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., w sposób prawidłowo zastosowano obowiązujące normy prawne, a więc czy nie doszło do naruszenia prawa. Organ nadzorczy w postępowaniu tym co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym. Niemniej jednak utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym możliwe jest bowiem prowadzanie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 845/06, Lex 344539 oraz z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2325/19, https://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 K.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji.
W niniejszej sprawie Minister, w toku postępowania nadzorczego wprawdzie uzyskał dokumenty wskazujące na to, jakim dawnym działkom odpowiadają wymienione w kontrolowanej decyzji Wojewody działki ewidencyjne (do akt sprawy przedłożono bowiem rozliczenie numeracji oraz powierzchni dawnych działek, które wchodzą w skład dz. nr [...], nr [...] i nr [...] oraz dokumentację archiwalną potwierdzającą tę informację), jak również informację z Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych, w której wskazano, że w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla tych działek wpisany jako właściciel był Skarb Państwa, jednakże powołując się na ww. dokumenty, jak też dokumenty zgromadzone w toku postępowania komunalizacyjnego, nie ustalił w sposób bezsporny, czy nieruchomości te nie wypełniały przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2) przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W ocenie Sądu, Minister nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, tak jak nie uczyniły tego organy orzekające w trybie zwykłym, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
- przedsiębiorstwa państwowego dla którego funkcję organu założycielskiego pełniła rada narodowa i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym czy podlegała komunalizacji w oparciu o przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, czy też
- zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radzie narodowej i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym czy podlegała komunalizacji w oparciu o przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej.
Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzją z [...] kwietnia 1981 r. przekazano w użytkowanie [...] w [...], zaś decyzją z [...] maja 1981 r. przekazano w użytkowanie na rzecz [...] w [...] działki wyszczególnione w obu ww. decyzjach. Z akt postępowania komunalizacyjnego (k-[...] akt administracyjnych) wynika również, że właścicielem dz. nr [...], nr [...] i nr [...] był Skarb Państwa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu z lat 1976-1978, zaś w dziale III KW [...] w ciężarach i ograniczeniach ujawniono jedynie ustanowione użytkowanie na rzecz [...] w [...] na podstawie decyzji z [...] maja 1981 r. Powyższy zapis potwierdza również wyciąg z KW [...] (uzyskany podczas badania księgi w dniu [...] maja 1997 r. przez geodetę uprawnionego), a w którym wskazano dodatkowo, że [...] w [...] wpisane zostało jako użytkownik nieruchomości na podstawie decyzji z [...] maja 1981 r. oraz wniosku z [...] maja 1981 r., przy czym wpisu tego dokonano w dniu [...] lipca 1981 r. (k-[...] akt administracyjnych). Co więcej, powyższe Biuro jako użytkownik nieruchomości, widnieje do dnia dzisiejszego w aktualnej księdze wieczystej KW nr [...].
Jak słusznie zwrócił przy tym uwagę Minister, wpisami tymi organ był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. 146 ze zm.). To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, LEX nr 2106421).
Niemniej jednak Minister, mimo dostrzeżenia ww. wpisów w księgach wieczystych, jaki i domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, jaki status miało [...] w [...]. Czy było ono w rzeczywistości inwestorem zastępczym [...] w [...], dla którego z kolei organem założycielskim był organ naczelny administracji państwowej – Minister Przemysłu, czy też również i tego Biura organem założycielskim był organ naczelny administracji państwowej (lub inny organ, np. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego). W aktach brak jest bowiem zarówno statutu tego [...], jaki i umowy zawartej pomiędzy ww. podmiotami o wykonawstwo (dotyczącej ustanowienia inwestora zastępczego) w trybie przepisów Kodeksu cywilnego, czy też dokumentu, z którego wynikałoby zawarcie takiej umowy. W ocenie Sądu, za dokument taki nie sposób uznać przywołanego przez Ministra pisma Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1997 r. skierowanego do Wojewody (k-[...] akt administracyjnych), w którym wskazano jedynie, że "zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obręb wsi [...] władającym tą nieruchomością było [...] w [...] jako inwestor zastępczy [...] w [...] (...)". Nie może być to bowiem dokument potwierdzający formalne zawarcie umowy między ww. podmiotami, które w konsekwencji miałoby skutkować przekazaniem Biuru nieruchomości w użytkowanie w celu realizacji inwestycji, którą miała być budowa [...].
W konsekwencji niewyjaśnienia powyższego, za przedwczesne należy uznać stanowisko Ministra odnośnie do braku rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, skoro w sprawie nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, jaki status w postępowaniu miał podmiot, któremu przekazano nieruchomość w użytkowanie (i użytkowanie to do dnia dzisiejszego widnieje w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek): czy w sposób przewidziany prawem pełnił funkcję inwestora zastępczego [...] w [...], a jeśli nie, to czy nie był on przedsiębiorstwem państwowym dla którego funkcję organu założycielskiego pełniła rada narodowa i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej), bądź też zakładem lub i inną jednostką organizacyjną podporządkowaną radzie narodowej i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej).
Ponownie rozpoznając wniosek Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji organ uwzględni powyższe stanowisko mając na uwadze, że dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W szczególności należy uwzględnić, że art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy komunalizacyjnej umożliwia komunalizację mienia ogólnonarodowego należącego do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organu założycielskiego, jak też zakładów lub i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych radzie narodowej i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego.
Skoro zatem obowiązkiem organu nadzoru było prawidłowe zbadanie, czy w sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, zaś ocena ta wymagała przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, pominięcie ww. kwestii w toku rozpoznania sprawy spowodowało, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Odnosząc się natomiast do przedłożonej przy skardze umowy z [...] listopada 1984 r., w ocenie Sądu, nie może ona stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Po pierwsze umowa ta jest kserokopią i jest niekompletna (brak załączników do umowy wymienionych w jej treści), po drugie zaś, jak już wskazano powyżej, w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako jej użytkownik widnieje [...] w [...], a tymczasem w § 2 tej umowy nie wymieniono decyzji z [...] maja 1981 r. znak [...], którą [...] temu przekazano w użytkowanie działki w decyzji tej wymienione. Umowa ta działek tych zatem nie obejmowała, mimo że wchodziły w skład działek, o komunalizację których wnosiła Gmina, tj. dz. nr [...] (wymienione w ww. decyzji dz. nr [...], nr [...] i nr [...]), nr [...] (wymienione w ww. decyzji dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) i nr [...] (wymienione w ww. decyzji dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]).
Podobnie Sąd podziela stanowisko Ministra, że bez wpływu na kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję pozostaje decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia przez [...] z siedzibą w [...], którego następcą prawnym było [...] Sp. z o. o., następnie spółka [...] Sp. z o.o. obecnie w upadłości prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego dz. nr: [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz nabycia prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzja ta kontrolowała bowiem stan nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r., podczas gdy w sprawie dotyczącej komunalizacji mienia istotny jest stan prawny na datę 27 maja 1990 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.