I SA/Wa 2872/22

I SA/Wa 2872/22 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3  par. 2  pkt 6,  art. 58  par. 1  pkt 1,  art. 202  par. 2,  art. 232  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 maja 2014 r. nr 5923/2014 w przedmiocie skargi na zarządzenie organu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 maja 2014 r., nr 5923/2014 w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy 10 lat żądając stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie stanowiące wykonanie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LVI/1668/2009 z dnia 28 maja 2009 r. nie może odnosić się do garaży, ponieważ ww. uchwała nie dotyczy garaży, a lokali użytkowych w domach wielolokalowych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawy dotyczące zbycia nieruchomości będącej własnością gminy nie należą do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na to, że gmina podejmuje decyzje o zbyciu nieruchomości w formie odpowiednich czynności cywilnoprawnych.
W pismach z dnia 19 marca 2023 r. i z dnia 11 maja 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako ppsa), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
W zaskarżonym zarządzeniu, jako jedną z jego podstaw wskazano art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań prezydenta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Powołano również uchwałę Nr LVI/1668/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat oraz wyrażenia zgody na zawarcie, po umowie zawartej na czas oznaczony, kolejnej umowy najmu z tym samym podmiotem (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 104, poz. 2968 i Nr 132, poz. 3936 oraz z 2014 r., poz. 2807), której wykonanie stanowi zaskarżone zarządzenie.
Zauważyć należy, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g., a zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa. Ewentualne ograniczenia w samodzielnym decydowaniu przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych należy rozpatrywać w kontekście przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego, z mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, osobowości prawnej oraz związanym z tą osobowością przysługiwaniem prawa własności i innych praw majątkowych. (...) Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa, w myśl art. 1 pkt 1, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo jednak zawarcie umowy oraz jej warunki następują według woli organu wykonawczego i zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi. W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 27/17 i I OSK 2929/16 oraz 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 890/17 i I OSK 1000/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.)
Gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 45 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa (w tym w szczególności w przepisach ugn). Podmiotowość, w tym i samodzielność gminy w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Stąd, wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 kc) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy – tj. właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę jej uprawnień. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tychże organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" (czy zarządzenia) nie odbiera jednak ww. czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego (czyli, "oświadczenia woli"). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że uchwała (zarządzenie) mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze – uchwałą (zarządzeniem) z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie zasad najmu lokali użytkowych w budynkach wielolokalowych stanowiących własność gminy. Wydanie takiego zarządzenia należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a zarządzenie jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, którym jest Prezydent. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, ustawowe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. W świetle obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie dysponują przy tym żadnym merytorycznym kryterium oceny zasadności wydanego w tym przedmiocie zarządzenia, strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia.
Wobec powyższego, jako że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w katalogu uchwał określonych w art. 101 u.s.g., a w konsekwencji i uchwał podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 ppsa orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Zwrot wpisu w pkt 2 postanowienia nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 ppsa.