I SA/WA 2844/22

I SA/Wa 2844/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 października 2022 r. nr DNP-VII.4120.3.2022 w przedmiocie ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 października 2022 r., nr DNP-VII.4120.3.2022, Minister Rozwoju i Technologii, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem [...] z 12 września 2022 r., ustanowił wobec [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej "[...]" lub "skarżąca"), na okres 6 miesięcy tymczasowy zarząd przymusowy, wyznaczył osobę wykonującą ten zarząd oraz określił zakres środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r., nr [...], skarżącą wpisano na listę sankcyjną i zastosowano wobec niej środki, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835 i 1713).
Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2022 r., nr [...], orzeczono o zmianie decyzji z 25 kwietnia 2022 r. wskazując, że wobec potrzeby przeciwdziałania skutkom sytuacji kryzysowej, jaka może powstać w związku z realizacją środków przewidzianych w decyzji z 25 kwietnia 2022 r. konieczne jest ustanowienie zwolnienia środków finansowych i zasobów gospodarczych pozostających we władaniu [...] w celu umożliwienia dysponowania nimi w takim zakresie, jaki będzie wynikał z realizacji polecenia Prezesa Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 7a ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261, ze zm.).
Pismem z 12 września 2022 r. [...] wystąpiło o ustanowienie tymczasowego zarządu przymusowego wobec skarżącej.
Decyzją z 7 października 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii ustanowił wobec [...] na okres 6 miesięcy tymczasowy zarząd przymusowy, wyznaczył osobę wykonującą ten zarząd oraz określił zakres środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 6a ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. Minister podniósł następnie, że ustanowienie tymczasowego zarządu przymusowego zasobami wskazanymi w sentencji decyzji jest niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium RP w celu utrzymania w zakresie działalności tego przedsiębiorstwa świadczenia usług użyteczności publicznej lub wykonywania innych zadań o charakterze publicznym oraz dla ochrony interesu ekonomicznego państwa. Ponadto, ustanowienie wskazanego środka w spółce uzasadnia potrzeba zabezpieczenia interesu ekonomicznego państwa z uwagi na szczególny charakter sektora, w którym działa przedsiębiorstwo.
Organ wskazał, że kluczowym zadaniem zarządu przymusowego w spółce powinno być zabezpieczenie mienia należącego do tego podmiotu w celu zapewnienia ciągłości świadczonych usług z zakresu użyteczności publicznej - dostaw gazu. Zdaniem Ministra, takie działania nie tylko pozwolą zabezpieczyć interes ekonomiczny państwa w sektorze dostaw gazu, ale i będą miały wymiar społeczny. Pozwolą bowiem na wykorzystanie urządzeń przesyłowych i nieprzerwane dostawy gazu do indywidualnych odbiorców, a także realizację niezbędnych czynności związanych z eksploatacją infrastruktury technicznej oraz pozostałych zasobów gospodarczych należących do spółki. W efekcie ustanowienie zarządu przymusowego usprawni zarządzanie mieniem spółki i przygotuje od strony formalnej ewentualny proces sprzedaży jej majątku.
Końcowo organ wskazał, że w sprawie występują okoliczności uzasadniające ograniczenie zakresu uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny (art. 3 ust. 9 ustawy w związku z art. 6a ust. 1 ustawy).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. w [...] zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 6a ust 1 i 2 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez ich nieuprawnione zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji pomimo braku przesłanek uzasadniających ustanowienie zarządu przymusowego,
b) art. 20 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6a ust. 1 ustawy sankcyjnej, poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji zmierzającej do sprzedaży majątku (wywłaszczenia) skarżącej, co wprost narusza prawo własności przysługujące skarżącej,
c) art. 6a ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. w związku z art. 6d tej ustawy w zw. z art. 77 ust. 1, i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji wyłączającej możliwość dochodzenia przez skarżącą roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa za ewentualne bezprawne działania zarządcy przymusowego, co stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami Konstytucji tj. prawem do wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zasadą legalizmu,
d) art. 6a ust. 2 ustawy sankcyjnej w zw. art. 6f ustawy z 13 kwietnia 2022 r. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez wydanie decyzji wyłączającej odpowiedzialność karną działającego w ramach ustanowionego zarządu zarządcy przymusowego za popełnienie czynu określonego w art. 296 § 1, la, 3 lub 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, co pozostaje sprzeczne z podstawowymi zasadami Konstytucji tj. zasadą legalizmu, zasadą sprawiedliwości społecznej, a w konsekwencji może doprowadzić do szkody zarówno po stronie skarżącej, jak i jej pracowników,
e) art. 6 ust. 1 umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji, podpisanej w Bernie z 8 listopada 1989 r. pomiędzy Polską a Konfederacją Szwajcarską (dalej: Umowa) w zw. z art. 6a ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez wydanie decyzji naruszającej postanowienia powyższej umowy, to jest również zakaz podejmowania działań bezpośrednio lub pośrednio wywłaszczeniowych, nacjonalizacji lub innych działań o takim samym charakterze lub równoznacznym skutku w stosunku do inwestycji należących do inwestorów drugiej umawiającej się strony,
2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 9 w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji pomimo że dotyczy ona podstawowych praw podmiotowych skarżącej, m. in. prawa własności.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów.
Pismem procesowym z 2 marca 2023 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi jako złożonej przez osobę nieumocowaną do reprezentacji skarżącej. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.
Pismem procesowym z 3 marca 2023 r. skarżąca wskazała na konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie i przedstawiła stanowisko uzupełniające w sprawie.
Pismem procesowym z 13 marca 2023 r. skarżąca odniosła się do stanowiska Szefa Krajowej Administracji Skarbowej przedstawionego w piśmie z 2 marca 2023 r.
Pismem procesowym z 15 marca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów na okoliczność wykazania działań podejmowanych przez tymczasowego zarządcę przymusowego w celu zapewnienia ciągłości świadczenia usług z zakresu użyteczności publicznej – dostaw gazu oraz skuteczności tych działań, a tym samym wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie, z zachowaniem, w miarę możliwości, pierwotnie wyznaczonego terminu rozpoznania sprawy.
Pismem procesowym z 24 marca 2023 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej odniósł się do stanowisk skarżącej i organu zawartych w pismach procesowych z 3, 13 oraz 15 marca 2023 r.
Pismem procesowym z 28 marca 2023 r. (data wpływu do Sądu) skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia i żądania oraz odniosła się do stanowiska i wniosku Ministra zawartego w piśmie procesowym z 15 marca 2023 r. Skarżąca wniosła również, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o uwzględnienie dowodów wskazanych w treści złożonego pisma na okoliczności w nim wykazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie przeprowadzanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga jest dopuszczalna. Wniesiona została bowiem w ustawowym terminie przez podmiot, którego uprawnień lub obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja, a tym samym podmiot legitymujący się w sprawie przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rozwoju i Technologii, którą organ ustanowił wobec [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej "Spółka" lub "skarżąca") tymczasowy zarząd przymusowy na okres 6 miesięcy, wyznaczył osobę wykonującą ten zarząd oraz określił zakres środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835 i 1713), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 13 kwietnia 2022 r." lub "ustawą sankcyjną".
Przewidziana w powołanym przepisie instytucja tymczasowego zarządu przymusowego została wprowadzona do polskiego porządku prawnego w dniu 18 sierpnia 2022 r. na mocy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1713), dalej zwanej "ustawą z 5 sierpnia 2022 r." lub "ustawą nowelizującą". Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (druk Nr IX.2417), celem wprowadzonych zmian było uzupełnienie regulacji prawnej zawartej w ustawie z 13 kwietnia 2022 r. o instytucję zarządu oraz zapewnienie wsparcia pracownikom świadczącym pracę na rzecz podmiotów objętych sankcjami.
Zgodnie z brzmieniem nowego art. 6a ustawy, w przypadku zastosowania sankcji wskazanych w art. 1 pkt 1 albo 2, może zostać ustanowiony tymczasowy zarząd przymusowy w celu zbycia środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu: 1) utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie lub 2) utrzymania w zakresie działalności tego przedsiębiorstwa świadczenia usług użyteczności publicznej lub wykonywania innych zadań o charakterze publicznym, lub 3) ochrony interesu ekonomicznego państwa. Zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy, ustanowienie zarządu następuje w drodze decyzji ministra właściwego do spraw gospodarki.
Z powyższego wynika, że organ może wydać decyzję w tym trybie tylko wówczas gdy wobec podmiotu zastosowano środki ograniczające, o których mowa w art. 1 pkt 1 albo 2 ustawy i gdy jest to niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania przedsiębiorstwa, w tym zapewnienia bezpieczeństwa miejsc pracy, ciągłości świadczenia usług lub innych zadań o charakterze publicznym albo ze względów bezpieczeństwa państwa.
Po analizie zebranej dokumentacji Sąd podzielił ocenę Ministra, że w niniejszej sprawie przesłanki uprawniające organ do wydania wobec skarżącej decyzji na podstawie art. 6a ust. 1 i 2 ustawy zostały spełnione.
W sprawie nie jest kwestionowane, że decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. skarżąca została wpisana na listę sankcyjną i objęta ograniczeniami, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. Nie budzi również sporu, że decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zmienił decyzję z 25 kwietnia 2022 r. w związku z koniecznością realizacji poleceń wydanych przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 7a ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261, ze zm.). W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wskazano, że z uwagi na potrzebę przeciwdziałania skutkom sytuacji kryzysowej, jaka może powstać w związku z realizacją środków przewidzianych w decyzji z 25 kwietnia 2022 r., konieczne jest ustanowienie zwolnienia środków finansowych i zasobów gospodarczych pozostających we władaniu skarżącej w celu umożliwienia dysponowania nimi w takim zakresie, jaki będzie wynikał z realizacji poleceń Prezesa Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 7a ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261 z późn. zm.).
Nie budzi zatem wątpliwości, że wobec skarżącej zastosowano środki ograniczające, o których mowa w art. 1 pkt 1 albo 2 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. W związku powyższym, podzielić trzeba ocenę Ministra, że z uwagi na szczególny charakter sektora, w którym funkcjonuje przedsiębiorstwo skarżącej, niezbędne stało się podjęcie działań przeciwdziałających skutkom sytuacji kryzysowej, jaka mogła powstać w związku z realizacją wobec skarżącej zastosowanych środków ograniczających. Prawidłowo zatem uznał organ, że w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy niezbędne jest zastosowanie wobec przedsiębiorstwa skarżącej działającego na terytorium Polski, środka zapewniającego jego funkcjonowanie w celu zapewnienia ciągłości świadczonych usług z zakresu użyteczności publicznej, to jest dostaw gazu. Za należycie umocowaną w zebranym materiale dowodowym uznać również trzeba ocenę organu, że wprowadzenie wskazanego środka w postaci tymczasowego zarządu przymusowego pozwoli zabezpieczyć interes ekonomiczny państwa w sektorze dostaw gazu i będzie miało wymiar społeczny. Jak bowiem wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, omawiany środek ma na celu zapewnienie wykorzystania urządzeń przesyłowych i nieprzerwanych dostaw gazu do indywidualnych odbiorców, a także realizację niezbędnych czynności związanych z eksploatacją infrastruktury technicznej oraz pozostałych zasobów gospodarczych należących do skarżącej, a oczekiwanym efektem ustanowienia zarządu przymusowego będzie usprawnienie zarządzania mieniem Spółki i przygotowanie od strony formalnej ewentualnego procesu sprzedaży jej majątku. W sprawie zaistniały zatem podstawy prawne do ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego wobec skarżącej w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy z 13 kwietnia 2022 r. W konsekwencji niezasadne okazały się podniesione w skardze oraz piśmie procesowym [...] z 3 marca 2023 r. zarzuty, że zastosowany środek w postaci przymusowego zarządu tymczasowego jest zbyt daleko idący, a dla zapewnienia wznowienia działalności wystarczyłoby sukcesywne wydawanie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odpowiednich decyzji, w tym zwalniających częściowo zasoby skarżącej spod nałożonej sankcji. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym zaistnienia w dacie wydania zaskarżonej decyzji przesłanek określonych w art. 6a ust. 1 ustawy, pozostają również okoliczności wskazane w piśmie procesowym Ministra Rozwoju i Technologii z 15 marca 2023 r. oraz piśmie procesowym [...] z 22 marca 2023 r. Dotyczą one bowiem późniejszej realizacji zaskarżonej decyzji o ustanowieniu zarządu przymusowego, a więc okoliczności mających miejsce już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, wnioski organu oraz skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w powyższych pismach, jako niespełniające wymogów wynikających z art. 106 § 3 p.p.s.a., nie zostały uwzględnione.
Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej dotyczącej sprzeczności rozwiązania prawnego w postaci przymusowego zarządu tymczasowego z normami i zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 31 ust. 3 Konstytucji przewidziano zasadę proporcjonalności, która wymaga wyznaczenia granic ingerencji władzy publicznej w sferę wolności i praw konstytucyjnych poprzez ogólne określenie przesłanek, których spełnienie jest konieczne do wprowadzania ograniczeń praw i wolności jednostki. Wymagane jest, między innymi, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny). Konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie może również naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego. Ponadto, ograniczenia prawa i wolności jednostki mogą być przewidziane tylko wówczas gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, 29 września 2008 r., SK 52/05 oraz 28 września 2006 r., K 45/04). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie podkreśla się również, że w takim kontekście należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba wprowadzenia danej ochrony. Z drugiej zaś strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Jednocześnie omawiana zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (w omawianym przypadku: prawa własności) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a także czy jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że sporna regulacja pozwalająca na ustanowienie tymczasowego zarządu przymusowego zapewniającego ciągłość działania przedsiębiorstwa funkcjonującego w sektorze o szczególnym charakterze (sektorze dostaw gazu), a jednocześnie wpisanego na listę sankcyjną i objętego ograniczeniami wynikającymi z art. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, do momentu jego zbycia, była konieczna. W tym zakresie Sąd w całości podziela zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, który w zakresie spełniania przez omawianą nowelizację wymogów wynikających z Konstytucji RP trafnie przywołał uzasadnienie projektu nowelizacji z 5 sierpnia 2022 r.
Jak bowiem słusznie wskazano w uzasadnieniu projektu nowelizacji, środek w postaci tymczasowego zarządu przymusowego wprowadzono do porządku prawnego z uwagi na konstytucyjnie legitymowane cele określone w art. 6a ust. 1 dodanym do ustawy z 13 kwietnia 2022 r. Instytucja ta znajdzie zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy wobec danego podmiotu zastosowano środki, o którym mowa w art. 1 pkt 1 albo 2 ustawy sankcyjnej. Ponadto, zastosowanie tego środka jest możliwe tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania przedsiębiorstwa, w tym zapewnienia bezpieczeństwa miejsc pracy, ciągłości świadczenia usług lub innych zadań o charakterze publicznym albo z uwagi na bezpieczeństwo państwa. W ocenie Sądu, trafnie wskazuje się w uzasadnieniu nowelizacji, że każdy z powyższych celów mieści się w wartościach, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne oraz prawa i wolności innych osób). Analiza wprowadzonego do ustawy rozwiązania pozwala również stwierdzić, że ustawodawca zapewnił adekwatność i proporcjonalność sensu stricto omawianej instytucji. Nastąpiło to w szczególności poprzez: ograniczenia podmiotowe (wobec kogo środek może być zastosowany), ograniczenia przedmiotowe (wobec jakich aktywów środek może być stosowany i w jakich sytuacjach), wymóg proporcjonalności i niezbędności (konieczność limitowania stosowania tymczasowego zarządu przymusowego tylko do mienia zamrożonego, jedynie w sytuacjach, gdy środek ten może służyć celom określonym w art. 6a ust. 1 ustawy), ograniczenie czasowe co do trwania zarządu, możliwość zaskarżenia decyzji o ustanowieniu zarządu, zbycie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem przez zarządcę działającego w imieniu i na rzecz osoby lub podmiotu, wobec których zarząd został ustanowiony, na podstawie udzielonego przez nie pełnomocnictwa, a przypadku gdy zbycie nie nastąpi w okresie, na który zarząd został ustanowiony, zarządzenie niezależnego sądu o sprzedaży. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi związane z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze zarzut, że omawiana regulacja stanowi niedozwoloną ingerencję w istotę prawa własności. Oczywiste jest, na co również słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę z 13 kwietnia 2022 r., że prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Nie może być więc traktowane jako ius infinitum (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. K 13/98). Granica oceny, czy dana ingerencja narusza istotę prawa własności musi być kontekstowa. Oznacza to, że przy określaniu prerogatyw właściciela, jak też ocenie wykonywania służącego właścicielowi prawa, trzeba brać pod uwagę cel gospodarczy prawa oraz kontekst sytuacyjny, w jakim prawo to funkcjonuje (vide: wyrok TK z 14 grudnia 2004 r., sygn. akt K 25/03). W odniesieniu do prawa własności Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nawet odjęcie prawa własności nie musi oznaczać naruszenia jego istoty. Nie każde zatem pozbawienie prawa własności stanowi ingerencję w istotę prawa własności i świadczy o przekroczeniu maksymalnych granic zakreślonych przez art. 31 ust. 3, zdanie drugie oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Wniosek o wkroczeniu w istotę prawa własności można wyprowadzić dopiero po dokonaniu oceny wagi i sposobu pozbawienia tego prawa (vide: wyrok TK z 29 lipca 2013 r., sygn. SK 12/12). W tym kontekście trafnie podniesiono w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy z 13 kwietnia 2002 r., że na gruncie nakazu zbycia określonej rzeczy istnieje stała linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego, w której wskazuje się, że jest on konstytucyjnie dopuszczalny. Jak stwierdził Trybunał, sens prawa własności polega niewątpliwie na przyznaniu określonej osobie (lub, w przypadku współwłasności, osobom) najszerszych uprawnień względem rzeczy. Zdaniem Trybunału, sam nakaz zbycia określonej rzeczy nie przekracza jeszcze granicy istoty prawa własności i może być w pewnych szczególnych okolicznościach konstytucyjnie dopuszczalny (por. wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, a także wyroki TK z 14 grudnia 2004 r., sygn. akt K 25/03, 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, 14 lutego 2012 r. sygn. akt P17/10, 8 października 2015 r., sygn. SK 11/13, 20 czerwca 2018 r. sygn. akt SK 3/13 oraz 9 lutego 2021 r. sygn. akt P 15/17). Trybunał wskazywał również jakie warunki muszą być spełnione aby zapewnić, że tego rodzaju, interwencja ustaowdawcy jest dopuszczalna konstytucyjnie. W szczególności podnosił, że właściciel, na którego ustawodawca nakłada bezwzględny obowiązek zbycia własności na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie może być jednocześnie całkowicie pozbawiony możliwości wyboru osoby nabywcy i wpływu na wysokość uzyskanego w zamian świadczenia. Wskazywał również na merytoryczne uzasadnienie danego nakazu normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi, odpowiednią konstrukcję przepisów wystawiających sam nakaz, w szczególności zgodność z zasadami wynikającymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, takimi jak zasada poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także na to, że obowiązek sprzedaży powinien być ustanawiany wobec określonych podmiotów przez niearbitralne kryteria, w tym powinien mieć ściśle określone ramy czasowe (por. wyroki z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, 14 lutego 2012 r. sygn. akt P 17/10, 10 lipca 2012, sygn. akt P 15/12 oraz 20 czerwca 2018 r. sygn. akt SK 3/13).
Analiza instytucji tymczasowego zarządu przymusowego pod kątem spełnienia powyższych kryteriów powala na przyjęcie, że wszystkie z powyższych warunków zostały w przypadku tej regulacji spełnione. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej powołana regulacja nie odbiera bowiem prawa do uzyskania świadczenia w zamian za dane mienie, nie decyduje komu i w jakiej wysokości należy je sprzedać. Ponadto, właściciel aż do momentu decyzji sądowej decyduje o jego sprzedaży, a zarząd tymczasowy jest stosowany w ściśle określonych okolicznościach i przez określony czas ze względu na wskazane w przepisach cele. Powyższe skutkuje tym, że jest to środek proporcjonalny i nakładany według niearbitralnych kryteriów, a podmiot, wobec którego jest stosowany, ma możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny, na co również trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, pozostaje okoliczność, że Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w sprawie konstytucyjności podobnych rozwiązań prawnych, np. przymusowego wykupu akcji akcjonariuszy mniejszościowych czy przymusowej sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, a rozwiązania dotyczące przymusowego zarządu znane są polskiemu systemowi prawnemu (np. art. 292a k.p.k. stosowany wobec przedsiębiorstwa podejrzanego, a nie tylko skazanego).
Z podanych wyżej przyczyn za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 20 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. art. 6d ustawy w zw. z art. 77 ust. 1, i art. 7 Konstytucji oraz art. 6a ust. 2 ustawy w zw. art. 6f ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji, podpisanej w Bernie 8 listopada 1989 r. pomiędzy Polską a Konfederacją Szwajcarską w zw. z art. 6a ust. 2 ustawy poprzez podejmowanie działań wywłaszczeniowych w Polsce wobec inwestorów szwajcarskich. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że skarżąca jest jedną z kilkudziesięciu spółek zależnych w grupie kapitałowej [...]. Jak zaś trafnie wskazał organ, z danych rejestrowych oraz ze struktury organizacyjnej koncernu (będącej częścią domeny publicznej dostępnej na stronie www. [...]) wynika, że rosyjskie przedsiębiorstwo [...] (drugi największy producent [...] w [...]) jest faktycznym właścicielem 100% polskiej spółki. Przedsiębiorstwo [...] jest 4 największą [...] firmą i beneficjentem decyzji rządu [...]. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi [...], a skarżąca jest importerem gazu ziemnego wydobywanego przez grupę [...].
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 9 w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji pomimo że dotyczy ona podstawowych praw podmiotowych skarżącej, w tym prawa własności. Jak wynika z art. 6a ust. 2 ustawy, do decyzji o ustanowieniu zarządu stosuje się odpowiednio art. 4 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do tego rodzaju rozstrzygnięcia znajdą zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione w ustawie, przepisy k.p.a. Wśród tych przepisów nie wskazano, między innymi, art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, uznać trzeba, że w decyzji o ustanowieniu tymczasowego zarządu przymusowego organ nie ma obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei uzasadnienie takiej decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe rozwiązanie koresponduje z art. 3 ust. 9 ustawy. W myśl tego przepisu Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, z uwagi na wartości jakie przyświecały wprowadzeniu środka w postaci przymusowego zarządu tymczasowego (zapewnienie ciągłości działania przedsiębiorstwa, w tym zapewnienie bezpieczeństwa miejsc pracy, ciągłości świadczenia usług lub innych zadań o charakterze publicznym, względy bezpieczeństwa państwa) wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.
W piśmie procesowym [...] z 13 marca 2023 r. podniesiono również zarzut dopuszczenia bez podstawy prawnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym jako uczestnika postępowania. Stawiając ten zarzut skarżąca nie wykazała jednak jaki wpływ ma zarzucane uchybienie na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak zaś trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, do uchylenia decyzji administracyjnej uprawnia sąd tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (publik. ONSAiWSA 2021/3/35), art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Z podanych wyżej przyczyn Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącej zawartego w piśmie procesowym z 3 marca 2023 r. o braku podstaw do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.