I SA/WA 2842/21

I SA/Wa 2842/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Iwona Kosińska
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1241/22 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28 i art. 157, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. H., A. U., S. S, G. W, A. L., S. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz M. H., A. U., S. S, G. W, A. L., S. G. kwotę 782 (siedemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku [...] – dalej zwane "skarżące" o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r. nr [...], a także orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1955 r. nr [...], dotyczących nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem".
Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomość przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).
Jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 1947 r. nr [...] nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiła własność [...].
[...] czerwca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r., a także orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1955 r., dotyczących nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] września 2021 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r., a także orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1955 r. W uzasadnieniu wskazał, że właścicielka przeddekretowa nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] [...] posiadała obywatelstwo francuskie. W konsekwencji wszystkie należące do niej nieruchomości objęte działaniem dekretu podlegały postanowieniom układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia [...] stycznia 1946 r. o nacjonalizacji. Na podstawie przedmiotowej umowy rząd Polski wypłacił globalne odszkodowanie w związku z nacjonalizacją nieruchomości położonych na terenie Polski, a należących do obywateli francuskich. Jednocześnie wszelkie roszczenia obywateli francuskich, w związku z utraconym mieniem zostały uznane za zaspokojone. Wypłata odszkodowań poszczególnym osobom została scedowana na rząd francuski. W art. 3 przedmiotowej umowy postanowiono bowiem, że dostawa ryczałtowa węgla przez Polskę będzie miała dla Rządu Polskiego skutek zwalniający w stosunku do strony uprawnionej, a Rząd Francuski działający w imieniu obywateli francuskich, zabezpiecza Rząd Polski przed wszelkimi pretensjami ze strony obywateli francuskich.
Minister podkreślił, że [...] otrzymała odszkodowanie za grunty nieruchomości [...] położonych przy ul. [...] oraz przy ul. [...], a także za posiadane papiery wartościowe [...].
Zdaniem Ministra to, że [...] otrzymała również odszkodowanie za nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...] jednoznacznie świadczy, że postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia [...] stycznia 1946 r. o nacjonalizacji objęte były również nieruchomości podlegające nacjonalizacji w ramach dekretu.
Jak wynika z dokumentacji pozyskanej w toku prowadzonego postępowania od Ministerstwa Finansów [...] składała wniosek o wypłatę na jej rzecz odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostało jednak ustalone na jej rzecz wyłącznie, ze względu na cofnięcie przez [...] wniosku o przyznanie odszkodowania. Przedmiotowe okoliczności wynikają m.in. z pisma Komisji ds. przekazywania odszkodowań w związku z nacjonalizacją w Polsce z 9 października 1975 r., zawiadomienia o decyzji z [...] marca 1957 r., zawiadomienia o decyzji z [...] marca 1957 r. oraz z wyciągu z rejestru decyzji sądowych z [...] lipca 1953 r.
Powyższe ustalenia jednoznacznie świadczą, że wszystkie nieruchomości objęte działaniem dekretu podlegały postanowieniem układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia [...] stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, a w konsekwencji wszelkie roszczenia w stosunku do rządu polskiego wszystkich właścicieli przeddekretowych nieruchomości [...] w związku z nacjonalizacją ich przez rząd polski uznane zostały za zaspokojone niezależnie, czy właściciele ci faktycznie uzyskali wypłatę odszkodowania.
W tej sytuacji Minister uznał, że następcy prawni [...], wobec objęcia jej postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia [...] stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, również w zakresie nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], utracili jakiekolwiek roszczenia do przedmiotowej nieruchomości.
Tym samym organ nadzoru stwierdził, że nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Brak przymiotu strony oznacza bezprzedmiotowość postępowania.
Wobec powyższego Minister uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r., a także orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1955 r. winno zostać umorzone.
Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 10 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zgormadzonych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji polegające na niezawiadomieniu skarżących w trybie art. 10 § 1 kpa o zamiarze wydania decyzji w sprawie, podczas gdy dokonanie zawiadomienia skarżących w tym trybie pozwoliłoby im na zajęcie stanowiska wobec niewymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, które posłużyły organowi do przyjęcia hipotezy o objęciu przedmiotowej nieruchomości zapisami bliżej niewskazanej przez organ umowy z Francją, co pozwoliłoby na uniknięcie umorzenia niniejszego postępowania, 2. art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezawierającego: a) podstawowych informacji (tj.: daty zawarcia, wskazania stron oraz publikatora lub źródła pochodzenia) rzekomej umowy międzynarodowej, na którą powołuje się organ, b) źródeł służących organowi do przyjęcia, że powołany przez organ układ, który - jak wskazał organ - miał dotyczyć jedynie nacjonalizacji przemysłu z 1946 r., obejmował również nieruchomości przejęte w trybie dekretu, podczas gdy pominięcie tych kluczowych informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia skarżącym weryfikację przedstawionych przez organ hipotez o rzeczywistym obowiązywaniu bliżej nieokreślonej przez organ umowy międzynarodowej i objęcia jej działaniem nieruchomości przejętych w trybie dekretu, pomimo powołania przez organ tytułu owej niesprecyzowanej umowy międzynarodowej wskazujące] jedynie na nacjonalizację przemysłu, a zatem nieobejmującej dekretu, 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 1968 r. Nr 17, poz. 109) – dalej zwanego "rozporządzeniem" poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na: a) przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość przejęta w trybie dekretu podlegała działaniom postanowień bliżej nieokreślonej przez organ umowy międzynarodowej z Francją, podczas gdy powołana przez organ umowa miała dotyczyć tylko nacjonalizacji przemysłu i jednocześnie organ nie powołał żadnej inne umowy międzynarodowej zawartej z Francją, która dotyczyłaby indemnizacji, co do nieruchomości przejętych w trybie dekretu, b) poczynieniu ustaleń wprost sprzecznych z informacjami przekazanymi organowi przez Ministra Finansów, co do podlegania przedmiotowej nieruchomości działaniom postanowień bliżej nieokreślonej przez organ umowy międzynarodowej z Francją, podczas gdy ze złożonych w toku niniejszego postępowania pism Ministra Finansów z 29 maja 2017 r. i 26 października 2017 r. jednoznacznie wynika, że za przedmiotową nieruchomość nie przyznano właścicielce ani jej następcom prawnym żadnej rekompensaty, 4. art. 156 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 1968 r. Nr 12, poz. 65) - dalej zwanej "ustawą" poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji zawierającej ocenę, co do przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy bliżej nieokreślonej umowy międzynarodowej przez nieuprawniony do tego organ, podczas gdy zgodnie z art. 2 ustawy jedynym umocowanym organem do stwierdzania przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu roszczeń finansowych jest Minister Finansów, a nie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nawet w przypadku nieprzyznania i niewypłacenia odszkodowania przez organy innych państw za konkretną nieruchomość oraz niezrzeczenia się roszczeń do takiej nieruchomości przez ich obywateli, międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, które nie zostały ratyfikowane przez Polskę i nie zostały oficjalnie ogłoszone, mogą wywoływać bezpośrednie skutki prawne w sferze prawa prywatnego i prowadzić do pozbawienia takich podmiotów a Iimine wszelkich roszczeń do konkretnej nieruchomości, podczas gdy nieratyfikowane i nieogłoszone w Polsce umowy międzynarodowe nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie wywołują bezpośrednich skutków w sferze prawa prywatnego i tym samym bliżej nieokreślona przez organ umowa międzynarodowa z Francją nie mogła doprowadzić do pozbawiania wszelkich roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, wobec nieprzyznania za nią odszkodowania przez francuskie organy oraz niezrzeczenia się roszczeń do niej przez [...] lub jej następców prawnych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o: I. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa; II. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Sąd zauważa, że niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i dwóch orzeczeń administracyjnych, które odmawiały [...] prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo (mieszkaniowe) wielokondygnacyjne.
Wobec tego następcy prawni adresatki wskazanych wyżej decyzji i orzeczeń mieli interes prawny, w rozumieniu art. 28 i art. 157 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, w kwestionowaniu w trybie nieważnościowym tychże indywidualnych aktów administracyjnych.
Uszło uwadze Ministra, że kwestia statusu prawnego roszczeń dekretowych obywateli państw obcych w kontekście roszczeń podpadających pod działanie ustawy aktualizuje się dopiero na etapie rozpoznawania wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Jeżeli wówczas toczy się przed Ministrem Finansów postępowanie, o którym mowa w ustawie, to wynik tego postępowania stanowi tzw. zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla sprawy toczącej się z wniosku dekretowego. Dopiero bowiem decyzja, która zostanie wydana w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie o tzw. wniosku dekretowym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 345/16).
Jak wskazano w orzecznictwie sądowym postępowanie przez Ministrem Finansów nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nieważności odmownej decyzji dekretowej, a na pewno nie może służyć do weryfikacji interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym osób, do których skierowane zostały decyzje odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...] (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2816/20).
Skoro zatem niniejsza sprawa administracyjna nie toczyła się w trybie zwyczajnym w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, a w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana przez Ministra Finansów decyzja w sprawie o stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, to Minister Rozwoju Pracy i Technologii wadliwie umorzył w oparciu o art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, postępowanie nieważnościowe. Na etapie niniejszej sprawy nieważnościowej przedwczesne było rozważanie takich kwestii jak to, czy: 1) roszczenia dekretowe [...] dotyczące nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] podpadały pod zakres podmiotowy i przedmiotowy układu polsko-francuskiego, sporządzonego w Paryżu [...] marca 1948 r., 2) [...] cofnęła wniosek o odszkodowanie, 3) następcy prawni [...], wobec objęcia jej postanowieniami ww. układu, utracili roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym status strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 kpa.
Kwestia objęcia roszczeń dekretowych [...] do przedmiotowej nieruchomości reżimem układu sporządzonego w Paryżu [...] marca 1948 r. oraz statusu prawnego tychże roszczeń może być rozważona w sprawie prowadzonej przez Ministra Finansów o stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Wobec tego Sądu uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 7 ust. 1 dekretu i art. 2 ustawy.
Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 kpa z powodów wskazanych w skardze. Zdaniem Sądu niniejszy zarzut byłby zasadny, gdyby Minister Rozwoju Pracy i Technologii orzekał, nie w sprawie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć dekretowych, ale w sprawie w której byłby właściwy rzeczowo Minister Finansów, tj. w sprawie o stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Tym niemniej na gruncie niniejszej sprawy kwestia właściwości organu nadzoru winna być przez Ministra wyjaśniona i oceniona, czego organ ten nie uczynił przez co naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 kpa. Jak wynika z opinii geodezyjnej z [...] września 2016 r. dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] zawiera się w kilkudziesięciu działkach ewidencyjnych. Cztery z tychże działek są własnością Skarbu Państwa, a pozostałe własnością Miasta [...]. Zatem Minister winien ocenić, czy w zakresie dotyczącym kontroli legalności orzeczenia administracyjnego PRN w [...] z [...] grudnia 1955 r. [organu rangi wojewódzkiej – art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.)], jest właściwy instancyjnie jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa, do oceny legalności wskazanego wyżej orzeczenia, w części dotyczącej działek ewidencyjnych będących własnością Miasta [...].
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru ustali, czy jest właściwy do załatwienia wniosku nieważnościowego w zakresie w jakim wniosek ten dotyczy orzeczenia PRN w [...] z [...] grudnia 1955 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych będących własnością Miasta [...]. Następnie rozpozna, jako organ właściwy wniosek skarżących z [...] czerwca 2015 r., uzupełniony pismem z [...] września 2021 r. Minister oceni, czy wnioskodawcy wykazali następstwo prawne po [...]. Organ nadzoru wyjaśni też, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 2 ust. 2 obowiązującej od 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ nadzoru wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).