I SA/Wa 284/22

I SA/Wa 284/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 675/23 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr 3321/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr 3321/2021 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr 194/SD/2021 umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem K. R. z dnia 13 lipca 2015 r. oraz z dnia 26 października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W.przy ul. [...], ozn. hip. [...], dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącą aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że będąca przedmiotem wniosku nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, powoływanego dalej jako dekret).
Natomiast decyzją z dnia 15 czerwca 1978 r. nr TV.632/271/76/AN Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z
1974 r. Nr 10, poz. 64, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 12 marca 1958 r.), rozpatrzył sprawę odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]", działka nr [...] o pow. [...] m2, przyznając odszkodowanie nieustalonemu byłemu właścicielowi nieruchomości oraz wyjaśniając w uzasadnieniu, że ustalenie w toku postępowania dowodowego osoby byłego właściciela nie było możliwe, natomiast starania uzyskania adresu ewentualnego byłego właściciela nie dały pozytywnego rezultatu.
W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w sprawie wszczętej wnioskiem K. R. z dnia 13 lipca 2015 r. oraz z dnia 26 października 2016 r. Organ podniósł, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem wniosku.
W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji, że nie zawiesił postępowania z powodu konieczności rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia wstępnego, pomimo iż zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 15 czerwca 1978 r. Ponadto, zdaniem odwołującego, w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 15 czerwca 1978 r. została wydana m.in. na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., którego ust. 2 miał zastosowanie w tym postępowaniu, stanowiąc, że przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu.
Natomiast wniosek K. R. z dnia 13 lipca 2015 r. oraz z dnia 26 października 2016 r. o ustalenie odszkodowania był rozpatrywany w trybie uregulowanym w art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny, Wojewoda stwierdził, że wystąpiła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa obydwu spraw. Aczkolwiek adresaci decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r. zostali określeni nazwą generalną, to jednak nie była ona pusta i nie mogła taką być, bowiem przepisy prawa spadkowego nie przewidywały wówczas (i aktualnie nie przewidują), aby żaden podmiot nie dziedziczył po zmarłym, a dziedziczenie ma miejsce z chwilą otwarcia spadku, następuje zatem ex lege.
Wydając decyzję z 1978 r., organ przeprowadził badanie przesłanki dotyczącej przeznaczenia nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, czyli w sposób, w jaki należy badać przesłankę warunkującą ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczącą przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto ustalił, że działka została objęta zakresem działania decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 11 czerwca 1975 r. pod realizację inwestycji państwowej. To stwierdzenie, w ocenie Wojewody, zostało dokonane zgodnie z przesłanką z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która stanowi pierwowzór przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania" zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że przedmiotem jego kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja z dnia 15 czerwca 1978 r., zatem nie jest uprawniony do dokonywania prawidłowości tej decyzji, a wyłącznie porównuje zakres spraw oraz wywołane skutki materialnoprawne.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że w sytuacji, gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości (następcom prawnym) nie przysługuje tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów u.g.n.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, Wojewoda wyjaśnił, że dnia 21 listopada 2016 r. K. R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r. z uwagi na fakt, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadnia zawieszenia postępowania, bowiem decyzja z dnia 15 czerwca 1978 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, a toczące się postępowanie nieważnościowe nie stanowi zagadnienia wstępnego obligującego organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
K. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niezawieszenie postępowania z powodu konieczności rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia wstępnego, pomimo iż zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r., co jednocześnie naruszyło zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej, jako że organ początkowo nie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i co więcej, prowadził je przez ponad sześć lat, a pomimo powyższego zakończył postępowanie wydaniem niemerytorycznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie;
b. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na podtrzymaniu przez Wojewodę decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, czym organ naruszył również jedną z podstawowych zasad dotyczących szybkości i prostoty postępowania administracyjnego.
Skarżący postawił również zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 77, 32, 64 i 21 Konstytucji, art. 7 Powszechnej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej polegające na bezprawnym pozbawieniu przez Wojewodę możliwości domagania się odszkodowania, pomimo istnienia oczywistych przesłanek do przyznania wnioskodawcy odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę charakter argumentów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r. organ mógł dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności tej decyzji jest jedynie kwestią czasu, a argumenty te są na tyle istotne i stanowiące o rażącym naruszeniu przepisów prawa, że postępowanie nieważnościowe ma charakter zagadnienia wstępnego. Kwestia ta miała charakter kluczowy, bowiem determinowała sprawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Zdaniem skarżącego, konsekwencją całkowitego pominięcia przez organ faktu istnienia postępowania stanowiącego o ważności lub nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r., jest naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżący podkreślił, że organ pozbawił go faktycznej możliwości dochodzenia swoich praw, tj. prawa do odszkodowania wynikającego z uprzedniego pozbawienia prawa własności nieruchomości. W ten sposób sytuacja prawna skarżącego jest znacznie gorsza i różna od sytuacji wszystkich osób, które w wyniku postępowań administracyjnych i cywilnych otrzymały należne odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości mocą dekretu. Takie działanie organu narusza, w ocenie skarżącego, powoływane w skardze przepisy Konstytucji oraz prawa międzynarodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu, prowadzenie postępowania z wniosku K. R. z dnia 13 lipca 2015 r. oraz z dnia 26 października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], dz. nr [...] o pow. [...] m2 było bezprzedmiotowe, ponieważ sprawa administracyjna o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość została już uprzednio zakończona decyzją z dnia 15 czerwca 1978 r. To stanowisko organów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości akceptuje.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, na niekwestionowaną przez skarżącego okoliczność wydania w dniu 15 czerwca 1978 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów decyzji przyznającej nieustalonemu byłemu właścicielowi odszkodowanie w wysokości 48.640 zł za grunt położony w W. przy ul. [...] ozn. jako [...], dz. [...] o pow. [...] m2. Nie jest przedmiotem sporu, że wspomniana decyzja dotyczy tej samej nieruchomości, która została wskazana przez skarżącego w jego wniosku z dnia 13 lipca 2015 r. oraz z dnia 26 października 2016 r. Z kolei skoro wnioskodawca działał jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości, a okoliczność ta była przedmiotem ustaleń organów, zaś decyzja z dnia 15 czerwca 1978 r. przyznawała odszkodowanie byłym właścicielom, choć na dzień wydania decyzji nie byli oni jeszcze ustaleni, to oznacza, że również na płaszczyźnie podmiotowej sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia 15 czerwca 1978 r. jest tożsama ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego.
Decyzja przyznająca odszkodowanie w 1978 r. wydana została m.in. na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten reguluje przyznawanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu (ust. 2). Tymczasem art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowił podstawę żądania skarżącego w niniejszej sprawie, stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., (tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że odszkodowanie przyznane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest tożsame z odszkodowaniem przyznawanym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., a w związku z tym wydanie decyzji o przyznaniu takiego odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oznacza, że sprawa o odszkodowanie została już rozstrzygnięta.
Również w doktrynie przyjmuje się, że art. 215 powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który z kolei "zastąpił" art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (Wyd. IV LexisNexis, publ. w systemie LEX, teza 10 do art. 53), podkreślają, że "gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, poprzednim właścicielom takiej nieruchomości jak również ich następcom prawnym nie przysługuje normalny tok dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku mogą oni – w przypadku istnienia stosownych przesłanek – domagać się korekty orzeczonego odszkodowania. Dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu może doprowadzić do jego ponownego ustalenia. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bez wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)."
Również Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości (następcom prawnym) nie przysługuje tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2022/19; z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 981/19 oraz z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 934/21, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyły organy w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji, sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, co stanowiło obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ nie mógł bowiem wydać kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie bez naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, które stanowiłoby przesłankę nieważności tak wydanej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z decyzją uprzednią (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 105).
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że postępowanie administracyjne toczyło się przeszło sześć lat. Niezależnie bowiem od długości uprzednio prowadzonego postepowania organ, stwierdziwszy wystąpienie przesłanki skutkującej bezprzedmiotowością postepowania, jest zobowiązany do wydania decyzji umarzającej to postępowanie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była kończąca postępowanie administracyjne decyzja z dnia 30 listopada 2021 r., Sąd nie badał natomiast ewentualnej przewlekłości organu w prowadzeniu tego postępowania.
Odnosząc się do argumentacji i zarzutów skarżącego dotyczących konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r., Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Oznacza to, że zagadnieniem wstępnym będzie taka okoliczność, bez rozstrzygnięcia której niemożliwe będzie zakończenie sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r. przyznającej odszkodowanie był zobowiązany, co zostało już wyżej wyjaśnione, do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Nie można natomiast oczekiwać od organu, jak zdaje się czynić to skarżący, że dokona samodzielnie oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a uznając, że jest on uzasadniony, zawiesi postepowanie, oczekując na wydanie decyzji w postępowaniu nadzorczym. W przypadku gdyby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r. strona może wystąpić wówczas z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania.
Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły również wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji i prawa międzynarodowego. Należy podkreślić, że sprawa dotycząca przyznania odszkodowania za będącą przedmiotem wniosku skarżącego nieruchomość została już zakończona ostateczną decyzją administracyjną przyznającą odszkodowanie. Rozpatrujące niniejszą sprawę organy nie miały zatem, jak już wyżej wspomniano, możliwości ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, która została już uprzednio rozstrzygnięta. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie pozbawiała skarżącego prawa do domagania się odszkodowania, bowiem prawo to zostało już skonsumowane w związku z wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 15 czerwca 1978 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).