I SA/Wa 2823/20

I SA/Wa 2823/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 164/22 - Postanowienie NSA z 2022-05-19
I OSK 744/22 - Postanowienie NSA z 2023-11-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 195
art. 2 ust.. 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi  granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowościach [...], [...], [...] i [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie [...], uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w całości (pkt I), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. w całości (pkt II) oraz odmówił potwierdzenia I. D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. D. ww. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (pkt III).
Powyższa decyzja wydana została w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy:
I. D. wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. D. poza obecnymi granicami RP.
Organ opisał podejmowane w sprawie czynności oraz przedłożone dokumenty i zaznaczył, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. pozytywnie ocenił spełnienie przez I. D. wymogów umożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Następnie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. D. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w miejscowościach [...], [...], [...] i [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie [...]. Organ uznał, że J. D. nie spełnia niezbędnej przesłanki wynikającej z art. 2 pkt 1 w znowelizowanym brzmieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczącej miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP.
I. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.). Organ przytoczył treść art. 1 ust. 1 i ust. 1a, art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i zaznaczył, że w dniu 27 lutego 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Znowelizowany art. 2 pkt 1 ustawy wskazuje przedwojenne przepisy, na podstawie których należy badać przesłankę miejsca zamieszkania.
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) "miejscem zamieszkania (...) jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania - właściwe jest prawo miejsca, w którem skupia się główny i przeważający zakres jego działalności (pkt 1 ww. ustawy). Mężatka sądownie nie rozłączona idzie co do miejsca zamieszkania za mężem (...)" (pkt 2 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934) "miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli pozwany ma zamieszkanie w kilku miejscach, powód może wytoczyć powództwo według któregokolwiek z tych miejsc."
W myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489, dalej rozporządzenie z dnia 23 maja 1934 r.) "przez zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych". Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r. "za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania". Od tak rozumianego zamieszkania odróżnić należy pojęcie czasowego pobytu, które zgodnie z § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia obejmuje stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam miejsca zamieszkania. Natomiast stosownie do treści § 5 lit. c) i lit. i) ww. rozporządzenia do czasowo nieobecnych w miejscu swego zamieszkania zalicza się m.in. osoby, przebywające w innej gminie dla wypoczynku, kuracji i.t.p., albo w szpitalach i innych tym podobnych zakładach publicznych lub prywatnych dla poprawy zdrowia oraz osoby nieobecne w miejscu swego zamieszkania z powodów natury przemijającej.
Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Tym samym fakt, że właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przez wybuchem drugiej wojny światowej na obecnym terytorium RP nie wyklucza, że właściciel taki posiadał "dodatkowe" miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP. Niezależnie jednak od liczby posiadanych miejsc zamieszkania każde z nich powinno spełniać kryteria określone w jednym z ww. przepisów, tj. być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu (art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych) lub miejscowością, w której pozwany przebywał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego -Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r.).
Minister zaznaczył, że z oświadczenia świadka F. K. z [...] października 2015 r. wynika, że J. D. przed wybuchem II wojny światowej zamieszkiwał w [...]. W oświadczeniu tym świadek wskazał, że "J. D. opowiadał, że gospodarowanie go nie interesuje, ma pełnomocnika, który zarządza jego majątkami na wschodzie, a sam mieszka pod [...]. Do [...] przeprowadził się ze [...], z którym jego rodzina była związana od stuleci. O ile pamiętam to wyjechał ze [...] w momencie rozpoczęcia studiów".
Powyższe potwierdziła również strona postępowania, która w oświadczeniu z [...] listopada 2015 r. wskazała, że "J. D. od końca lat 20 - tych dwudziestego wieku mieszkał pod [...]. Przeprowadził się tam z [...], w momencie w którym jego brat P. został Wojewodą [...]. Pod [...] J. mieszkał, aż do wybuchu II wojny światowej". W dalszej części oświadczenia strona wyjaśniła, że D. nigdy sam nie zarządzał swoimi majątkami, robił to w jego imieniu zarządca, który przekazywał mu dochody z majątków.
Zdaniem Ministra należy zatem przyjąć, że J. D. opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na długo przed wybuchem II wojny światowej i zamieszkał pod [...]. W aktach sprawy brak jest przy tym dowodów mogących świadczyć o posiadaniu przez J. D. poza ww. miejscem zamieszkania pod [...] "dodatkowych" miejsc zamieszkania, o których mowa w przepisach wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił, że J. D. nie zamieszkiwał na byłym terytorium RP zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a zatem wnioskodawczyni nie spełnia niezbędnej przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty.
Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że prawo wymaga posiadania miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "aż do wybuchu wojny" podczas gdy wymóg ten został usunięty nowelizacją z dnia 12 grudnia 2013 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12 zakwestionował uzależnienie prawa do rekompensaty od zamieszkania na byłym terytorium, ale w powiązaniu z określoną datą, tj. 1 września 1939 r. Z tych względów art. 1 ww. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. nadał art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nowe brzmienie. Przepis ten nadal uzależnia przyznanie prawa do rekompensaty od spełnienia przesłanki zamieszkiwania na byłym terytorium RP, wskazując jednocześnie na przedwojenne przepisy, na podstawie których należy ją badać.
Minister zaznaczył, że nawet w przypadku uznania, iż J. D. posiadał miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP brak byłoby podstaw do potwierdzenia prawa do rekompensaty. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że właściciel nieruchomości pozostawionej po zakończeniu II wojny światowej wyjechał do [...], gdzie w 1959 r. zmarł.
Na potwierdzenie organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2763/13, z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2488/16, z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2763/13, stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90.
Zdaniem Ministra materiał dowodowy nie potwierdza okoliczności, że J. D. powrócił na obecne terytorium państwa polskiego. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...] Ns [...], J. D. ostatnio stale zamieszkiwał w [...] w [...], gdzie zmarł w [...] marca 1959 r. Okoliczność tę potwierdza również oświadczenie strony z [...] listopada 2015 r., gdzie wskazano, że "J. D. walczył w kampanii wrześniowej 1939 r., a następnie po klęsce Polski najprawdopodobniej przez Rumunię przedostał się do Armii Polskiej we Francji. Po zakończeniu wojny wyjechał do [...], gdzie w 1959 r. zmarł".
Organ odwoławczy za niezasadne uznał ponadto podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii związania organu wojewódzkiego własnym postanowieniem stwierdzającym spełnienie przesłanek prawa do rekompensaty Minister zaznaczył, że w zakresie spraw zabużańskich potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 3). Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie potwierdza prawa do rekompensaty. Jest rozstrzygnięciem procesowym o charakterze incydentalnym, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia materialnoprawnych przesłanek rekompensaty.
Organ wskazał, że po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] maja 2017 r., stwierdzającego spełnienie ustawowych wymogów do ustalenia prawa do rekompensaty wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były oceniane przez Wojewodę w momencie jego wydania. Z treści ww. postanowienia wynika, że organ I instancji nie dokonał w nim oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. zamieszkiwania na byłym terytorium RP. W takiej sytuacji organ wojewódzki nie mógł tkwić w związaniu przedmiotowym postanowieniem, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do rażącego naruszenia prawa. Powyższe powoduje, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 110 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sposób rozumowania, zgodnie z którym po wydaniu postanowienia o spełnieniu wymogów organ administracji publicznej może wydać decyzję tylko i wyłącznie o potwierdzeniu prawa do rekompensaty jest nieprawidłowy, gdyż zakładałby nieomylność organu administracji publicznej i wykluczałby jakąkolwiek możliwość popełnienia przez organ administracji błędu.
Minister uznał zatem za konieczne wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 2 kpa, bowiem wobec zasadności samej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., pozostającego w sprzeczności z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Strony postępowania w ramach odwołania nie zaskarżały tego postanowienia, jednak wobec wydania postanowienia przez organ wojewódzki z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zasadnym jest jego uchylenie w ramach postępowania odwoławczego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że strony wykonały powyższe postanowienie, w tym poniosły koszty związane ze sporządzeniem operatów szacunkowych, jednakże ewentualna szkoda stron w tym zakresie nie mogła przesądzić o bezzasadności wyeliminowania wskazanego postanowienia z obrotu prawnego, w sytuacji kiedy organ odwoławczy jest przeświadczony o jego wadliwości.
W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz skarżącej w związku z niespełnieniem przesłanki wskazanej w dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów, które świadczyłyby o fakcie zamieszkiwania J. D. na byłym terytorium RP. Ponadto właściciel nieruchomości pozostawionej nie powrócił na obecne terytorium państwa polskiego.
Minister podkreślił, że organ wojewódzki umożliwił stronie uczestnictwo w każdym stadium postępowania, w tym składanie dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, a decyzję wydał po ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego pozostawienia spornej nieruchomości, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały przesłanki, którymi kierował się organ I instancji odmawiając potwierdzenia prawa do rekompensaty. Dlatego też nie można twierdzić, że w prowadzonym postępowaniu zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 kpa, zostały naruszone.
I. D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
A) w punkcie I:
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 139 kpa poprzez naruszenie zasady zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. stwierdzającego spełnianie przez skarżącą przesłanek prawa do rekompensaty, pomimo niewykazania rażącego naruszenia żadnych przepisów prawa, czy rażącego naruszenia interesu społecznego,
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 142 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchylenie postanowienia z [...] maja 2017 r., pomimo niezaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji przeprowadzenie w tym zakresie postępowania odwoławczego z urzędu,
- art. 6 kpa w zw. z art. 77 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez uchylenie postanowienia z [...] maja 2017 r., pomimo braku podstawy prawnej do uchylenia tego postanowienia, a powołanie się przez ministra na przepis dotyczący postanowień dowodowych, którym ww. postanowienie nie jest, a więc wydanie w tym zakresie zaskarżonego aktu administracyjnego bez podstawy prawnej, tj. w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa,
- art. 107 § 1 kpa i art. 124 § 1 kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej dla uchylenia ww. postanowienia w osnowie zaskarżonej decyzji,
- art. 107 § 3 kpa i art. 124 § 2 kpa poprzez skonstruowanie uzasadnienia prawnego dla rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] w sposób nieodpowiadający standardowi wymaganemu od uzasadnienia prawnego, a to: niepowołanie przez ministra żadnego przepisu prawa umożliwiającego podjęte przez niego działanie oraz skonstruowanie uzasadnienia w sposób nielogiczny, zaprzeczający prawu i wskazujący, że minister nie rozumie ani znaczenia procedury administracyjnej dla wydania prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, ani gwarancyjnego - dla praw stron postępowania - charakteru procedury administracyjnej, ani zasad działania organów państwa praworządnego; ponadto, oparcie uzasadnienia na niezgodnym z prawdą twierdzeniu, że wyszły na jaw okoliczności niebadane przez Wojewodę [...],
- art. 8 § 1 kpa poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...] pomimo braku przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia, braku podstawy prawnej i niezaskarżenia postanowienia przez stronę i w warunkach, w których strona na wezwanie organu poniosła koszty sporządzenia operatu szacunkowego,
- art. 5 ust. 3 w zw. z art. 8 ust 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie - wbrew treści ustawy, że to decyzja, a nie postanowienie rozstrzyga o przesłankach prawa do rekompensaty, podczas gdy decyzja potwierdza prawo do rekompensaty wskazując osoby uprawnione, zwaloryzowaną wartość nieruchomości i rekompensaty oraz wybraną formę rekompensaty.
B) w punkcie II i III:
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo identycznego rozstrzygnięcia organu II instancji, w miejsce decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji,
- art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na brak repatriacji na obecne terytorium RP wypowiedziami judykatury, a to uzasadnieniem wyroku TK z 2004 r., czy SN z 1991 r., w konsekwencji uzasadnienie odmowy potwierdzenia prawa wypowiedziami nieodnoszącymi się do obecnego stanu prawnego, ponadto oparcie uzasadnienia na elementach pozaprawnych tj. "socjalnym charakterze prawa do rekompensaty", czy "wykładni celowościowej ustawy",
- art. 6 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy prawa, a elementy pozaprawne jak wypowiedzi judykatury z 1991 r., czy 2004 r., nieznane ustawie pojęcie "socjalnego charakteru prawa do rekompensaty", oraz "wykładni celowościowej ustawy",
- art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości pozostawionej nie miał miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, pomimo dowodów (zarejestrowanych w uzasadnieniu decyzji), że je posiadał,
- art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w osnowie decyzji rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia, a to: "socjalnego charakteru prawa do rekompensaty w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z 2005 r.", "wykładni celowościowej ustawy" i tez orzeczeń sądowych, w konsekwencji zaś przedstawienie w osnowie decyzji fikcji, że rozstrzygnięcie oparte jest na przepisach prawa, a nie wskazanych wyżej elementach.
Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
- art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości pozostawionej musi mieć miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r., podczas gdy obecny stan prawny nie zawiera tego wymogu,
- art. 2 pkt 1 ww. ustawy z 2005 r. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55 o meldunkach i księgach ludności poprzez przyjęcie, że posiadanie przez właściciela majętności na byłym terytorium RP nie świadczyło o miejscu zamieszkania,
- art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten zawiera wymóg repatriacji właściciela na obecne terytorium RP, podczas gdy wymogu takiego nie zawiera, zaś art. 2 pkt 1 wskazuje, że uprawnienie przysługuje nie tylko osobom, które byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej opuściły, ale też tym, które nie mogły na nie powrócić.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w pkt I jako wydanej bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa; względnie uchylenie decyzji w pkt I, uchylenie decyzji w pkt II i III, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę oraz przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195). Zgodnie z jego treścią w terminie określonym w ust. 1 (czyli do dnia 27 sierpnia 2014 r.) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli do dnia 31 grudnia 2008 r.), mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą.
Wskazana ustawa o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12), stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej jako: ustawa o rekompensacie) z Konstytucją.
Dokonana zmiana polega na tym, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została uściślona przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie jest oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących we wskazanej wyżej dacie, tj. przedwojennych przepisów dopuszczających posiadanie kilku miejsc zamieszkania:
- art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych,
- § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (...) o meldunkach i księgach ludności, a ponadto
- art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego z 1932 r.
W następstwie nowelizacji zakresem podmiotowym ustawy o rekompensacie zostały objęte zatem także te osoby, które na kresach wschodnich miały kilka miejsc zamieszkania.
Warunkiem zastosowania wskazanej regulacji jest ustalenie, że wnioskodawca nie złożył wniosku o rekompensatę w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czyli do dnia 31 grudnia 2008 r., złożył omawiany wniosek, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej , do dnia 27 sierpnia 2014 r., a ponadto wykazał, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., czyli zmiany w zakresie rozumienia przesłanki domicylu.
Niespełnienie któregokolwiek z podanych wyżej warunków powoduje po stronie organu orzekającego obowiązek negatywnego rozpoznania wniosku .
Stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ciężar dowodu , że w danej sprawie na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty ma wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu spoczywa na wnioskodawcy. Decydujące jest zatem stwierdzenie, czy wraz ze zmianą ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy, np. czy na kresach wschodnich miał "dodatkowe" miejsce zamieszkania w rozumieniu właściwych przepisów.
Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wyjaśnia jednak, co należy rozumieć pod pojęciem "zamieszkiwanie", lecz odsyła w tym zakresie poprzez art. 2 pkt 1 do przepisów art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U. z 1932 r. poz. 934), lub też § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489).
I tak, zgodnie z art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. miejscem zamieszkania jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu, jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania - właściwe jest prawo miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres jego działalności. Stosownie natomiast do art. 24 kodeksu postępowania cywilnego, powództwo wytacza się przed sąd pierwszej instancji, w którego okręgu pozwany ma zamieszkanie. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli pozwany ma zamieszkanie w kilku miejscach, powód może wytoczyć powództwo według któregokolwiek z tych miejsc. Zgodnie zaś z § 9 ww. rozporządzenia z 23 maja 1934 r. za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania.
W myśl powołanych przepisów miejscem zamieszkiwania obywatela polskiego jest miejscowość, w której mieszka on z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkiwanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do danego miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Nie stanowi zatem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powyższego przepisu to, że następuje jedna z wymienionych wyżej przesłanek polegająca tylko na zamieszkaniu w określonym miejscu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1784/18).
Poza sporem jest, że w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie złożyła wniosku o rekompensatę w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz że złożyła wniosek o rekompensatę na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. do dnia 27 sierpnia 2014 r.
Trafnie natomiast, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, oceniły organy administracji, że Skarżąca nie wykazała, że na ocenę jej uprawnień do otrzymania wnioskowanej rekompensaty miała wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu jej poprzednika prawnego.
Z dokumentów przedłożonych do akt sprawy wynika bowiem, że do dnia wybuchu II wojny światowej i wkroczenia wojsk rosyjskich na obszary dawnej Rzeczpospolitej w dniu 17 września 1939 r. J. D. zamieszkiwał w obecnych granicach Państwa Polskiego tj. pod [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie zarówno w oświadczeniu świadka F. K. z [...] października 2015 r., jak i w oświadczeniu skarżącej z [...] listopada 2015 r.
Na terenie Kresów, w granicach II RP J. D. niewątpliwie posiadał majątek ziemski jednak stale, z zamiarem stałego pobytu do rozpoczęcia działań wojennych zamieszkiwał pod [...]. Okoliczność, że był także właścicielem majątku w powiecie [...]m, woj. [...] (obecnie [...]) w miejscowościach [...], [...], [...], [...], z którego wobec bezspornego tytułu prawnego mógł swobodnie korzystać, i co zapewne czynił, samo w sobie nie świadczy o tym, że miał tam stałe miejsce zamieszkania inne niż w [...], w którym koncentrował swoje życie rodzinne i zawodowe.
Tym samym uznać należy, że organy orzekające zasadnie przyjęły, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie świadczą o zamieszkiwaniu J. D. przed 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawczyni nie wykazała więc, że na ocenę spełnienia przez jej poprzednika prawnego wymogu zamieszkiwania przez ww. w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpływ mają zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r.
Sąd zwraca także uwagę, że ciężar dowodzenia faktów mających wpływ na ustalenie przesłanki zamieszkania nie spoczywa wyłącznie na organie, lecz przede wszystkim na stronie, która powinna wykazać istotne współdziałanie w poszukiwaniu środków dowodowych i prezentacji racji, co wynika nie tylko z brzmienia art. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r., ale i z obecnie obowiązującej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 3721/16). Nie można przerzucać całego ciężaru dowodowego w tego rodzaju postępowaniach na organ, bo zasadą jest obowiązek wykazania relewantnych okoliczności faktycznych przez stronę, ergo działanie organu mające umocowanie w regułach postępowania administracyjnego ma tylko charakter uzupełniający (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 742/10; z 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1295/13). Zatem skutki niewykazania wymaganych ustawą faktów i przesłanek spornego uprawnienia muszą co do zasady obciążać stronę.
Racje ma również organ, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na zamiar stałego przebywania przez poprzednika prawnego skarżącej w majątku pozostawionym poza obecnymi granicami RP.
W ocenie Sądu, po ustaleniu, że nie została spełniona jedna z przesłanek art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. organ zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej rekompensaty.
Analiza pozostałych przesłanek ustawowych, w tym także kwestii repatriacji na teren RP w obecnych granicach, oznaczałaby merytoryczne rozpatrzenie wniosku o rekompensatę po terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (czyli po dniu 31 grudnia 2008 r.).
Reasumując wskazać należy, że analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia spornej przesłanki z art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., tj. przesłanki zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Biorąc pod uwagę treść dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego, że J. D. nie miał miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły przy tym stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa).
Odnosząc się do zarzutu o braku możliwości uchylenia postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. z uwagi na związanie organu jego treścią, należy uznać go za bezzasadny.
Postępowanie w sprawie rekompensaty ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap kończy się wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy.
Postanowienie określa spełnienie wymogów formalnych, o których mowa w przepisach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy, co pozwala na przejście do etapu drugiego. Jednakże stwierdzenie wskazanych wymogów ustawowych w postanowieniu nie oznacza automatycznego ustalenia prawa do rekompensaty, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika związanie organu treścią przedmiotowego postanowienia. Takie związanie naruszałoby dyrektywę racjonalności. Dopóki postępowanie nie zostanie zakończone organ ma obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem dowodów, jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, więc dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Przyjęcie rozumowania przedstawionego w skardze prowadziłoby do sytuacji, w której po wydaniu postanowienia w każdym przypadku organ zobowiązany byłby do wydawania decyzji ustalającej prawo do rekompensaty.
Postanowienie Wojewody z [...] maja 2017 r. r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie to nie potwierdza prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art. 5 ust. 3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty. Zasadą postępowania administracyjnego jest orzekanie przez organ w drodze decyzji po przeprowadzeniu postępowania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, organ stwierdzi istnienie okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty, to wydaje decyzję odmawiającą. Pozostałoby wówczas w obrocie prawnym niezaskarżalne postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji w takiej sytuacji, przed wydaniem decyzji odmownej powinien uchylić postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, co też w niniejszej sprawie uczynił. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. Akt I OSK 2369/15).
Sąd dostrzega, że wydając zaskarżoną decyzję Minister naruszył treść art. 138 skoro uchylił decyzję Wojewody, a następnie rozstrzygnął sprawę w sposób tożsamy jak organ I instancji. Uchybienie powyższe nie wpływa jednakże na prawidłowość wydanej przez ten organ decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.
Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.