I SA/Wa 2819/22

I SA/Wa 2819/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2392/23 - Wyrok NSA z 2025-05-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
.Sygn. akt I SA/Wa 2819/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-[...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 września 2022 r. nr DO.4.7612.169.2022.PM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nim w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 10 stycznia 2022 r., nr [...] w zakresie, w jakim decyzja ta odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 9 marca 1998 r. nr [...] w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa-[...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ") decyzją z 16 września 2022 r., nr DO.4.7612.169.2022.PM, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "Skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 10 stycznia 2022 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r. nr [...], uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 12 listopada 1997 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1,2810 ha oraz ustalającej opłatę roczną z tytułu zarządu nad ww. nieruchomością od dnia 1 stycznia 1998 r. w łącznej kwocie 1.143,66 zł – w pkt 1 utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] w zakresie, w jakim decyzja ta odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r. nr [...] w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4978 ha (obecnie: działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,4982 ha); w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 12 listopada 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ustalił opłatę roczną w wysokości 3.459,75 zł z tytułu sprawowania przez Nadleśnictwo [...] zarządu nad nieruchomością oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,2810 ha. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 21 listopada 1997 r.
Następnie, decyzją z 9 marca 1998 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] uchylił ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 12 listopada 1997 r., nr [...] w całości oraz ustalił opłatę roczną od dnia 1 stycznia 1998 r. w wysokości 1.143,66 zł. Uchylenie decyzji z 12 listopada 1997 r. uzasadniono tym, iż od 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), która określała nowe stawki procentowe opłaty z tytułu sprawowania trwałego zarządu (który zastąpił zarząd, uregulowany w ustawie 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – u.g.g.). Z treści decyzji wynika, że stawkę 0,3% zastosowano w stosunku do obszaru 0,2740 ha, wykorzystywanego na cele budownictwa mieszkaniowego, zaś stawkę 1% zastosowano do pozostałego obszaru 1,0070 ha, wykorzystywanego na inne cele.
Wnioskiem z 2 lipca 2021 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...], "w sprawie ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], w której mieści się siedziba Nadleśnictwa [...]". Skarżący stwierdził w uzasadnieniu wniosku, iż swoje prawo zarządu nad przedmiotową nieruchomością wywodzi z przepisów ustawy o lasach.
Decyzją z 10 stycznia 2022 r., nr [...], Wojewoda po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zarząd (obecnie trwały zarząd) nad nieruchomością aktualnie oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] - [...] jest sprawowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zgodnie z treścią zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 25 września 1995 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 30, poz. 127). Jednocześnie w chwili wystąpienia przez Nadleśnictwo [...] z wnioskiem o przekazanie mu w zarząd m. in. dawnej działki nr [...], obowiązywała już ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101, poz. 444). Z akt sprawy nie jednak wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została przekazana Nadleśnictwu [...] w trybie przepisów ustawy o lasach. Zdaniem organu I instancji istniały zatem podstawy do ustalenia opłaty rocznej za trwały zarząd nieruchomością Skarbu Państwa oznaczoną jako dawna działka ewidencyjna nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniósł Skarżący.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Minister stwierdził przede wszystkim, że z rejestru gruntów oraz z treści księgi wieczystej nr [...] znajdujących się w aktach sprawy wynika, że dawna działka nr [...] o powierzchni 0,4978 ha odpowiada aktualnym działkom ewidencyjnym nr [...]. Działki te obecnie zajmują łączną powierzchnię 0,4982 ha. W związku z czym organ doszedł do wniosku, że skoro żądanie Skarżącego dotyczyło jedynie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...], w części odnoszącej się do aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], a więc dawnej działki nr [...] wskazanej w treści decyzji z 9 marca 1998 r., to nie dotyczy pozostałej części ww. decyzji. Tym samym organ uznał, że Wojewoda przekroczył zakres wniosku Skarżącego, a więc w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], w związku z czym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, o czym orzekł w pkt 2 zaskarżonej decyzji.
Natomiast w pozostałym zakresie (w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]) decyzję organu I instancji Minister utrzymał w mocy (pkt 1 zaskarżonej decyzji).
Organ wyjaśnił, iż kontrolowana decyzja z 9 marca 1998 r. została wydana na podstawie art. 83 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 222 ust. 1 u.g.n. Analiza treści decyzji z 9 marca 1998 r. potwierdza, w ocenie organu, że zastosowano właściwe stawki opłaty z tytułu trwałego zarządu (tj. stawkę 0,3% w stosunku do obszaru 0,2740 ha wykorzystywanego na cele mieszkalne, oraz stawkę 1% - w stosunku do pozostałego obszaru wykorzystywanego na inne cele). Stawki te wynikały z przepisów art. 83 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 222 ust. 1 u.g.n. organ był obowiązany do uchylenia (zmiany) dotychczasowej decyzji określającej wysokość opłaty z tytułu zarządu i wydania rozstrzygnięcia określającego wysokość opłaty według stawek przewidzianych w przepisach art. 83 u.g.n.
Odnosząc się natomiast do kwestii podstawy prawnej zarządu Skarżącego nad przedmiotowym terenem działki nr [...] organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w dniu 17 maja 1995 r. Nadleśnictwo [...] wystąpiło do Kierownika Urzędu Miejskiego w [...] o potwierdzenie zarządu tej jednostki organizacyjnej m. in. w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], położonej w [...], o pow. 0,4978 ha. Pismem z 25 września 1995 r., nr [...] Kierownik Urzędu Miejskiego w [...] zaświadczył, że m.in. działka ewidencyjna nr [...] położona w [...], o pow. 0,4978 ha, pozostaje w zarządzie Nadleśnictwa [...] w [...], który wynika z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego wskazał również, że protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1951 r. potwierdza władanie przedmiotową nieruchomością przez Lasy Państwowe od 1951 r. Następnie władanie to podlegało przekształceniu w użytkowanie, w zarząd, a następnie w trwały zarząd - na podstawie przepisów u.g.n. Powyższe świadczy, zdaniem organu, że przedmiotowa nieruchomość przed wejściem w życie u.g.n. (do 31 grudnia 1997 r.), pozostawała w zarządzie Nadleśnictwa [...] na podstawie protokołu zdawczo- odbiorczego z [...] grudnia 1951 r.
Organ stwierdził następnie na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] (nadesłanych przy piśmie z 31 sierpnia 2022 r.) o stanie prawnym działki nr [...] według stanu na dzień 1 stycznia 1998 r., z których wynika, że działka ta była użytkowana w tym dniu jako rola (użytek "R" o obszarze 962 m2), grunty rolne zabudowane (użytek "Br" o obszarze 715 m2) oraz inne tereny zabudowane (użytek "Bi" o obszarze 3301 m2). Z treści pisma Nadleśnictwa [...] z 21 kwietnia 1993 r. wynika z kolei, że na działce nr [...] znajdowały się: osady pracownicze (715 m2 - ww. użytek "Br"), ogródki przydomowe przypisane do ww. osad pracowniczych (962 m2 - ww. użytek "R"), oraz siedziba nadleśnictwa (3301 m2 - ww. użytek "Bi"). Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie była porośnięta lasem, a zatem wykluczone jest uznanie jej za las na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.
Zdaniem organu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uznania, że działki ewidencyjne nr [...] są związane z gospodarką leśną, a grunt, na którym się znajdują odpowiada ustawowemu pojęciu lasu, określonemu w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, ponieważ przedmiotowa nieruchomość składa się z budynków gospodarczych, wykorzystywanych w celach mieszkaniowych (z ogródkami przydomowymi) oraz budynku biurowego, w którym znajduje się siedziba Nadleśnictwa [...], zlokalizowanych w centrum miasta, które nie są bezpośrednio związane z prowadzeniem gospodarki leśnej. Lasy Państwowe według art. 32 ustawy o lasach, są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zatem przedmiotowy grunt mógł podlegać regulacji u.g.g., a następnie u.g.n. W związku z tym zaistniały podstawy do ustalenia opłaty rocznej za zarząd sprawowany nad nieruchomością Skarbu Państwa oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] w trybie u.g.g., który następnie przekształcił się w trwały zarząd, uregulowany w przepisach u.g.n.
Skargę na decyzję Ministra z 16 września 2022 r. wniósł Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ją w części, tj. co do jej pkt 1, w którym organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 10 stycznia 2022 r. w zakresie w jakim decyzja ta odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...] w części dotyczącej dawnej działki nr [...] o pow. 0,4978 ha (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. 0,4982 ha), zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez całkowicie błędne ustalenie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położona w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], została oddana Nadleśnictwu [...] w trwały zarząd, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego oraz powszechnie obowiązujących przepisów prawa wynika, że nieruchomość ta została oddana w zarząd, za który nie pobiera się opłaty, co w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...];
2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że z uwagi na spory natury interpretacyjnej nie sposób przyjąć, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...] wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na sformułowane powyżej zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
W trakcie rozprawy w dniu 29 marca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego zmodyfikował wnioski skargi i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji jedynie w zaskarżonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno decyzja Ministra w zaskarżonej części (objętej punktem 1), jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody w zakresie w jakim decyzja ta odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4978 ha (obecnie: działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,4982 ha), naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Wobec nie zaskarżenia w skardze punktu 2 decyzji Ministra z 16 września 2022 r. (uchylenie decyzji Wojewody z 10 stycznia 2022 r. w pozostałym zakresie i umorzenia postępowania pierwszej instancji), Sąd stwierdza, że powyższa cześć rozstrzygnięcia organu jest prawomocna i w związku z tym pozostaje poza zakresem sądowej kontroli w ramach niniejszego postępowania.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r., nr [...], na podstawie której uchylono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 12 listopada 1997 r., nr [...] oraz ustalono opłatę roczną od dnia 1 stycznia 1998 r. w wysokości 1.143,66 zł z tytułu sprawowania przez Nadleśnictwo [...] zarządu nad nieruchomością oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...],[...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,2810 ha.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności
i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania
i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.
W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, który aprobuje także skład Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12, wyrok NSA z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12, wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 424/21).
Mając na uwadze tak scharakteryzowane postępowania nieważnościowe, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a.
Przechodząc następnie do omówienia podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji z 9 marca 1998 r. wskazać należy, że zasady ustalania wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu sprawowanego na zasadach ogólnych zostały uregulowane w art. 82 i art. 83 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji - Dz.U.1997.115.741, dalej "u.g.n."). Stosowanie zatem do art. 82 ust. 1 u.g.n., za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 u.g.n. przez trwały zarząd rozumie się prawną formę władania nieruchomością przez państwową lub komunalną jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej w myśl art. 43 ust. 1 u.g.n. ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 (art. 45 ust. 1 u.g.n.).
A zatem trwały zarząd (poprzednio zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo państwowe z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej "u.g.g."), nie przewidywały możliwości uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 u.g.g., państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2. Nieruchomości nabyte w drodze umowy przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej pozostają w ich zarządzie (art. 9 ust. 2 u.g.g.).
Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 2 u.g.g. (poprzednio art. 87 ust. 2), zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).
Sąd orzekający stwierdza zatem, że dowody zebrane w aktach niniejszej sprawy, w tym te zgromadzone w aktach archiwalnych nie potwierdzają, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji z 9 marca 1998 r. Nadleśnictwo [...] legitymowało się formalnym dokumentem, o którym mowa powyżej, potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4978 ha (obecnie: działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,4982 ha), czy to w formie decyzji czy umowy, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie do przedmiotowego terenu.
Za takowy dowód nie może być również uznana sama tylko decyzja opłatowa Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 9 marca 1998 r. nr [...]. W sytuacji bowiem gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, powinna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Takiej wzmianki trudno jednak szukać w treści decyzji z 1998 r.
Potwierdzeniem powyższego jest także treść pisma Urzędu Rejonowego w [...] z 21 kwietnia 1995 r., w którym wprost wskazano, że w aktach ww. jednostki brak jest dokumentów o przekazaniu Nadleśnictwu [...] gruntu działki nr [...] w formie prawem przewidzianej.
W ocenie Sądu, nie mają zatem racji organy obu instancji, które uznały, że istniała podstawa do ustalenia opłaty rocznej za trwały zarząd nieruchomością Skarbu Państwa oznaczoną jako dawna działka ewidencyjna nr [...], skoro brak jest dowodu na ustanowienie przedmiotowego zarządu dla Nadleśnictwa [...]. W konsekwencji organy nie dokonały prawidłowej oceny powyżej okoliczności w kontekście zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a także wspomniany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie ma jednak racji Skarżący, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że Minister powinien niejako ponownie rozpatrzył merytorycznie sprawę, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, i ustalić, że podstawą prawną zarządu sprawowanego przez Nadleśnictwo [...] są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (obowiązującej od dnia 1 stycznia 1992 r.), a nie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie temu służy tryb nadzoru. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga bowiem od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. Mówiąc innym słowy organ bada jedynie czy kontrolowana decyzja zawiera określone wady kwalifikowane, tkwiące w samej decyzji, głównie o charakterze materialnoprawnym.
Jeżeli zatem w aktach sprawy brak jest dokumentu o przekazaniu Nadleśnictwu [...] gruntu działki nr [...] w zarząd (trwały zarząd) w formie prawem przewidzianej, to w ocenie Sąd, świadczy to o rażącym naruszeniu prawa w przypadku kontrolowanej decyzji opłatowej z 1998 r. Nie jest przy tym rolą organów ustalać jaka była inna (nieodpłatna) forma zarządu, np. wynikająca z ustawy o lasach.
Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że przepis art. 29 powołanej w skardze ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. z 1949 r. Nr 63, poz. 494), uchylonej z dniem 1 stycznia 1992 r., stanowił, iż Minister Leśnictwa przekaże na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie, wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw. Przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność przedsiębiorstw nastąpi protokolarnie. Zgodnie zaś z art. 1 powołanej ustawy z 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Zdaniem Sądu, art. 1 w zestawieniu z art. 29 powołanej ustawy nie zawiera w sobie takiej dyspozycji, która skutkowałaby powstaniem zarządu z mocy prawa bez dokonania jakiejkolwiek czynności formalnej. Przepis art. 29 tej ustawy mówił wprost, iż przekazanie majątku nieruchomego w zarząd następowało protokolarnie. W aktach przedmiotowej sprawie brak jest takiego protokołu, w szczególności wspomnianego protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1951 r. (Skarżący również go nie zaoferował).
Rozstrzygając sprawę ponownie Wojewoda, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 9 marca 1998 r. nr [...] Nadleśnictwo [...] nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (trwałego zarządu) w formie prawem przewidzianej dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4978 ha (obecnie: działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,4982 ha), i uwzględni powyższą okoliczność w procesie oceny spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Wyniki powyżej oceny Wojewoda przedstawi następnie w decyzji, której sentencja uwzględniać będzie złożoność zagadnień, które występują w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), koszty zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).