I SA/WA 2802/22

I SA/Wa 2802/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2316/23 - Wyrok NSA z 2025-08-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ze skargi [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. nr KOC/4575/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia Uniwersytetu Warszawskiego, postanowieniem z 6 października 2022 r. nr KOC/4575/Zs/22 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2020 r. nr UD-IV-WNI-G-6826.8461.2019.BSA o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w Kw nr [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 26 marca 2019 r. Uniwersytet W. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z żądaniem wydania, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w Kw nr [...].
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 6 września 2019 r. nr UD-IV-WNI-G- 6826.8461.2019.BSA odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmawiając wydania zaświadczenia organ I instancji wskazał, że wpis w zakresie funkcji budynku ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalny jest niespójny z pozostałymi dokumentami znajdującymi się w posiadaniu organu. Ponadto użytkowanie wieczyste do ww. gruntu zostało ustanowione w celu prowadzenia działalności usługowej. Na nieruchomości znajduje się parterowy budynek drewniany i trzy garaże wzniesione w oparciu o decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz zezwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 15 października 2019 r. nr KOC/6207/Zs/19 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 6 września 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/19 uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 6 września 2019 r. oraz postanowienie Kolegium z 15 października 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie mają dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków zaś inne dowody zgromadzone w sprawie nie powinny służyć do kwestionowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, ale do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na bardziej szczegółowe ustalenie charakteru zabudowy, aby następnie ocenić przesłanki wynikające z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu praw. W ocenie Sądu nieprawidłowe było uznanie, że dla ustalenia charakteru zabudowy na działce nr [...] podstawowe (a nie uzupełniające) znaczenie miał cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, faktyczny sposób wykorzystywania budynku mieszkalnego oraz budynków niemieszkalnych, w tym ich liczba względem budynku mieszkalnego, a także ustalony rodzaj stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie kategoria techniczno-budowlana budynku mieszkalnego wynikająca z kartoteki budynków i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. To z kolei doprowadziło organy do błędnego wniosku, że znajdujący się na gruncie przy ul. [...] budynek nie miał charakteru budynku mieszkalnego oraz że budynki niemieszkalne (garaże) uniemożliwiały prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że budynek mieszkalny przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu praw, natomiast trzy garaże (budynki transportu i łączności) spełniają wymogi budynków towarzyszących, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z treścią wpisów w ewidencji gruntów i budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21 oddalił skargę kasacyjną Kolegium od wyroku WSA w Warszawie z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/19. NSA wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na 1 stycznia 2019 r. nieruchomość gruntowa, położona w W., przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowana w KW nr [...], była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i trzema garażami. Sąd dodał jednocześnie, że należy dopuścić odstępstwo od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a w orzecznictwie wskazuje się, że odstępstwo to może mieć miejsce m.in. jeżeli informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów. Niemniej, w ocenie NSA, w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia.
Zdaniem NSA ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do kwestii garaży wzniesionych na ww. działce Sąd wyjaśnił: "Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie garaże znajdują się na tej samej działce co budynek mieszkalny. Ponadto istnieje związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynku mieszkalnego, a garażami. Posadowienie ich na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. [...] m2 świadczy o tym, że garaże o łącznej pow. [...] m2 nie uniemożliwiają prawidłowego i racjonalnego korzystania z przedmiotowego budynku mieszkalnego. Słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że w obecnych czasach nierzadkie są przypadki, ze każda z osób zamieszkujących budynek mieszkalny jednorodzinny posiada samochód osobowy".
W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], nie ma budynku o funkcji mieszkaniowej, co wynika tak z dokumentacji architektonicznej, jak i oświadczenia ówczesnych użytkowników wieczystych. W wyjaśnieniach Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z 24 lutego 2022 r. wyjaśniono, że funkcję mieszkalną budynku przy ul. [...] w W. wykazano w trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków opracowaniem [...] oraz potwierdzono opracowaniem geodezyjnej inwentaryzacji budynku przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 kwietnia 2014 r.
27 maja 2022 r. w ewidencji gruntów i budynków dokonano zmiany funkcji - z mieszkalnej na biurową - dla budynku oznaczonego id. [...] usytuowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położoną przy ul. [...] w W. Zmiany dokonano na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowalnej pochodzącej z 1984 r.
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 27 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość na 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wspomnianej ustawy. Jednocześnie organ wskazał, że podjął działania mające na celu zmianę nieaktualnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji ustalił, że budynek usytuowany na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., zrealizowano na podstawie decyzji z 31 lipca 1984 r. o pozwoleniu na budowę zespolonego domu o funkcji biurowo-socjalnej oraz decyzji z 20 października 1994 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego. Organ I instancji ustalił, że wpisy dotyczące funkcji mieszkalnej zostały dokonane w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
W ramach postępowania wyjaśniającego zweryfikowano poprawność wpisów i w efekcie służby geodezyjne wprowadziły zmianę funkcji mieszkalnej na biurową w ewidencji gruntów i budynków. Zmiana została dokonana na podstawie dokumentacji architektonicznej pochodzącej sprzed 1 stycznia 2019 r.
Oznacza to, że nieruchomość przy ul. [...] w W. nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym a stan ten trwał również 1 stycznia 2019 r., stąd wnioskowane zaświadczenie nie mogło zostać wydane.
Na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2022 r. zażalenie złożył Uniwersytet W. W zażaleniu Uniwersytet W. zarzucił postanowieniu organu I instancji naruszenie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 oraz art. 217 i art. 218 kpa. Uniwersytet W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 6 października 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 217 kpa § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. § 3 przewiduje, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.
Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Odnosząc się do zarzutu Uniwersytetu W. dotyczącego nadmiernego rozbudowania postępowania wyjaśniającego Kolegium wskazało, że Prezydent m.st. Warszawy z racji posiadanych kompetencji występuje w różnych strukturach organizacyjnych. W konsekwencji należy rozróżnić działania Prezydenta m. st. Warszawy jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od działań Prezydenta m.st. Warszawy jako organu uprawnionego do wydawania zaświadczeń o przekształceniu. W konsekwencji zbędność podejmowania czynności przez organ l instancji zmierzających do zweryfikowania, czy zaistniały przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, powinna być ewentualnie kwestionowana w postępowaniu wpadkowym dotyczącym przewlekłości postępowania. Natomiast w sytuacji, w której organ I instancji ustalił, że doszło do zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, to tego elementu stanu faktycznego nie mógł pominąć przy rozstrzyganiu. Niewątpliwie elementem stanu faktycznego niezbędnym do zastosowania normy z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1495) – dalej zwanej "ustawą" jest zabudowanie gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym budynkiem na cele mieszkaniowe, które miałoby ulec przekształceniu w prawo własności z 1 stycznia 2019 r. z mocy samego prawa. Oznacza to, że brak budynku mieszkaniowego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste na dzień 1 stycznia 2019 r. stwierdzony przez właściwy organ przed wydaniem zaświadczenia nie daje podstaw do potwierdzenia, że doszło do przekształcenia.
Kolegium wskazało, że pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy. Według tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Z powyższego wynika, że ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. W niniejszej sprawie sporne było, czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i na jakiej podstawie organ wydający zaświadczenie winien okoliczność tę ustalić.
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że budynek mieszkalny przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, natomiast trzy garaże (budynki transportu i łączności) spełniają wymogi budynków towarzyszących, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy albowiem takie oznaczenie zostało ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Sąd badający zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia przyjął, że ani cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ani faktyczny sposób wykorzystywania budynku mieszkalnego oraz budynków niemieszkalnych, w tym ich liczba względem budynku mieszkalnego, a także ustalony rodzaj stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, nie mają przewagi wobec kategorii techniczno-budowlanej (budynek mieszkalny) ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków.
Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów oraz kartoteki budynków wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem biurowym. Zmiana ta nastąpiła 27 maja 2022 r. niemniej modyfikacji dokonano na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowalnej sprzed 1 stycznia 2019 r.
Przyjmując, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia, należy jednak wziąć pod uwagę aktualną treść wpisów w ewidencji i ich znaczenie dla badanej daty - 1 stycznia 2019 r.
Organ I instancji, wobec stanowiska sądów kontrolujących uchylone postanowienia, nie miał kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych i ewidencji - choćby w jego ocenie w sposób oczywisty wskazywały na ich wadliwość. Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie charakteru posadowionych na niej budynków, a zmiana oceny funkcji budynku nastąpiła w wyniku modyfikacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium wskazało, że organ I instancji dostosował swoje orzeczenie do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu WSA w Warszawie z 20 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/19. Kierując się wyjaśnieniem istotnej treści przepisów prawnych ustawy i sposobu ich stosowania w niniejszej sprawie administracyjnej, organ ustalił charakter zabudowy na gruncie wynikający z ewidencji gruntów i budynków. Niemniej uległ zmianie opis funkcji budynku usytuowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., widniejący w ewidencji gruntów i budynków, a aktualizacja nastąpiła w oparciu o dokumenty pochodzące sprzed [...] stycznia 2019 r.
Prezydent m.st. Warszawy otrzymując informację, że dane, które wprowadził do bazy ewidencji gruntów i budynków są błędne, miał zatem obowiązek podjąć wszelkie czynności w celu wyeliminowania ewentualnej wadliwej zmiany. Stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w razie wykrycia błędnych informacji. Jeżeli organ stwierdził, że wykrył błędne informacje, to winien dokonać aktualizacji wpisów.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że dla budynku przy ul. [...] w W. nie wydano pozwolenia na przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania z obiektu usługowego na mieszkalny. Jeśli więc ujawnienie danych, co do funkcji mieszkalnej budynku w ewidencji nastąpiło w wyniku wadliwych czynności materialno-technicznych, które nie powinny być dokonane do czasu uzyskania wymaganych zgód i pozwoleń, to organ był uprawniony do anulowania wprowadzonych zmian w wyniku wszczętego w tym celu postępowania.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że w rozstrzyganej sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków Prezydent m.st. Warszawy dokonał jako służba geodezyjna nadzorowana przez Wojewodę, a nie jako organ I instancji odmawiający wydania zaświadczenia.
Organ I instancji uwzględnił natomiast dokonaną modyfikację w ww. ewidencji w prowadzonym postępowaniu, co przełożyło się na odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia.
W związku z powyższym nie narusza prawa stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w 2022 r., w wyniku sprostowania wpisu funkcja biurowa, uniemożliwia uznanie, że budynek miał charakter mieszkaniowy 1 stycznia 2019 r. Oznacza to, że nieruchomość nie spełnia warunku zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy, a tym samym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 października 2022 r. Uniwersytet Warszawski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego, tj. 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy zamiast jego uchylenia, w wyniku czego doszło do akceptacji przez SKO w Warszawie dokonanego przez Prezydenta m.st. Warszawy naruszenia przepisów: - art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie wyrażonej przez NSA w wyroku z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21 oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie, - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez nadużycie prawa administracyjnego i uzyskanie w innym - wszczętym z urzędu postępowaniu dowodu stanowiącego podstawę wydania założonego przez organ rozstrzygnięcia (a zakwestionowanego uprzednio przez sądy administracyjne), - art. 217 i art. 218 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie niż dopuszczony przez ww. normy; 2) art. 8 § 1 kpa poprzez postępowanie w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 3) art. 77 i art. 80 kpa poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia zapisów w ewidencji dokonanych po 1 stycznia 2019 r.; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że zmiany w ewidencjach prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy dokonane po 1 stycznia 2019 r. mogą wyłączyć stosowanie ww. przepisu. Wobec tego Uniwersytet W. wniósł o: I. uchylenie postanowienia SKO w Warszawie z 6 października 2022 r. oraz postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2022 r. w całości; II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że dla ustalenia kategorii techniczno-budowlanej budynku o pow. zabudowy [...] m2 przy ul. [...], posadowionego na działce nr [...], znaczenie miał istniejący 1 stycznia 2019 r. stan tego budynku, wynikający z ewidencji gruntów i budynków, w tym kartoteki budynków, wykazu budynków, czy dokumentacji architektoniczno-budowlanej (która jest podstawą ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków).
Takie stanowisko przedstawił w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Przy czym nie można pominąć tego, że dane ujawnione w dziale I-O KW nr [...], dotyczące przeznaczenia budynku (Lp.1 w podrubryce 1.4.2- Budynek) mają charakter pochodny w stosunku do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) – dalej zwanej "pgik" dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych.
Ewidencja gruntów i budynków zdefiniowana została jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 pgik).
Skoro zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia Prezydent m.st. Warszawy uzyskał wiedzę o tym, że dane z ewidencji gruntów (kartoteki budynków) w 2019 r. były nieaktualne w zakresie funkcji techniczno-budowlanej budynku o pow. zabudowy [...] m2, posadowionego na przedmiotowym gruncie, to prawidłowo ustalił na dzień 1 stycznia 2019 r. funkcję techniczno-budowlaną budynku w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną (decyzję z [...] lipca 1984 r. nr [...] zezwalającą na budowę domku o funkcji biurowo-socjalnej), która określała charakter budynku o pow. zabudowy [...] m2 jako biurowy (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy [...] z 18 kwietnia 2019 r., pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z 6 czerwca 2022 r. wraz z załącznikami).
Zmianę funkcji budynku potwierdza również wpis w dziale I-O Kw nr [...] dotyczący przeznaczenia budynku (Lp.1 w podrubryce 1.4.2- Budynek), który został dokonany na podstawie wypisu z rejestru budynków z 27 maja 2022 r. na wniosek z 8 czerwca 2022 r.
Trafnie zatem uznał Prezydent m.st. Warszawy, że funkcja techniczno-budowlana budynku o pow. zabudowy [...] m2 wynika z dokumentacji architektoniczno-budowlanej wytworzonej przed 2019 r. Dokumentacja ta zaprzecza ujawnionej funkcji mieszkalnej tego budynku, którą wykazano jedynie w trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków opracowaniem [...] oraz opracowaniem geodezyjnej inwentaryzacji budynku przyjętym do pzgik [...] kwietnia 2014 r. pod nr [...] (KEM 1.04.12-88/14), co wynika z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z 24 lutego 2022 r. Opracowania geodezyjne nie stanowią dokumentacji budowy bądź dokumentacji architektoniczno-budowlanej, o której mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2 pgik, czy § 35 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.).
W tej sytuacji sporny grunt (działka nr [...]) wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. nie był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Wobec tego nie było podstaw do wydania Uniwersytetowi W. zaświadczenia o przekształceniu praw, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Wobec tego Prezydent m.st. Warszawy zasadnie odmówił wydania wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o art. 219 kpa. Postanowienie w tym przedmiocie prawidłowo zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Kolegium art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego zaprezentowane w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/19, zaakceptowanym wyrokiem NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21, w zakresie istnienia na spornej działce nr [...] budynku mieszkalnego, utraciły aktualność na skutek zmiany istotnych okoliczności faktycznych w zakresie funkcji techniczno- budowlanej spornego budynku o pow. zabudowy [...] m2. W ponownie prowadzonym postępowaniu zaświadczeniowym okazało się bowiem, że nieujawniona w ewidencji gruntów dokumentacja architektoniczno-budowlana istniejąca przed 2019 r. (która jest podstawą ujawnienia funkcji techniczno-budowlanej budynku), a którą dysponował Prezydent m.st. Warszawy, określała ten budynek jako budynek biurowy, a nie mieszkalny.
Sąd nie podziela stanowiska Uniwersytetu W., że orzekające w niniejszej sprawie SKO w Warszawie działało z naruszeniem art. 217 i art. 218 kpa i art. 1 ustawy. Dane z ewidencji gruntów mają charakter informacyjny. Zatem nie jest istotna data ujawnienia nowych danych architektoniczno-budowlanych w ewidencji gruntów i budynków ale data wytworzenia samej dokumentacji architektoniczno-budowlanej, która jest podstawą tego ujawnienia.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że Prezydent m.st. Warszawy ponownie prowadząc postępowanie zaświadczeniowe przekroczył ramy tego postępowania. Zgodnie z art. 218 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Zatem skoro przed wydaniem postanowienia w posiadaniu organu znajdowały się nowe dane ewidencyjne ujawnione w ewidencji gruntów 27 maja 2022 r. na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wytworzonej przed 2019 r., dotyczące funkcji techniczno-budowlanej spornego budynku, niezanegowane innymi danymi lub dokumentami tego samego rodzaju, to organ wydający zaświadczenie nie mógł tych danych pominąć w prowadzonym postępowaniu, skoro je posiadał.
Nie można w tym przypadku mówić o nadużyciu przez organ prawa (naruszeniu słusznego interesu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia żądanej treści), czy o naruszeniu przez organ zasady pogłębiania zaufania do organu. Zmiana istotnych okoliczności faktycznych, czy prawnych w toku postępowania administracyjnego, czy nawet po jego ostatecznym zakończeniu, nie jest czymś wyjątkowym w praktyce działania organów administracji publicznej. Wyjście na jaw nowych i istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Zatem nie można wykluczyć, że również w toku trwającego dłuższy czas postępowania zaświadczeniowego ulegną zmianie dane ewidencyjne, rejestrowe, czy inne dane będące w posiadaniu organu, które stanowią podstawę do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia żądanej treści.
Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie w zakresie aktualizacji danych z ewidencji gruntów i budynków działał jako organ służby geodezyjnej i kartograficznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 pgik). Z kolei Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu praw (art. 4 ustawy) w przypadku gruntów komunalnych nie działał jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem opisane wyżej postępowania były prowadzone w odrębnych indywidualnych sprawach administracyjnych (art. 1 pkt 1 i 4 kpa).
Wobec tego postępowanie ewidencyjne w zakresie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków nie było elementem postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 kpa) prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do wydania zaświadczenia o przekształceniu praw.
Uznając zatem zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł, jak w sentencji.