I SA/Wa 279/23

I SA/Wa 279/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 92 ust. 1, 93 ust. 2a i ust. 3a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [..] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 24 listopada 2022 r. nr KOA/4203/Pn/22 utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza R. (dalej jako "Burmistrz") z 26 sierpnia 2022 r. nr 195/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W. O. (dalej jako "skarżąca") w dniu 22 czerwca 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału dz. nr [...] i nr [...] położonych w obrębie E. , gmina R. .
Burmistrz postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości z uwagi na jego sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. , przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. z 27 kwietnia 2011 r. nr 41/VII/2011 (Dz.Urz. Woj.Maz. z 25 maja 2011 r. poz. 2733), powoływaną dalej jako "plan". Burmistrz wskazał, że projektowane dz. nr [...] , nr [...] i nr [...] położone są na terenach lasów (o symbolu [...] ), a częściowo pod poszerzenie drogi publicznej - drogi dojazdowej (o symbolu 11KDD). Projektowana dz. nr [...] położona jest na terenach lasów (o symbolu [...] ), dz. nr [...] i nr [...] na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych (o symbolu 10.MN i 11.MN/U) oraz w terenach usług (o symbolu 2.U), a częściowo pod drogi publiczne klasy dróg dojazdowych (o symbolu 28.KDD i 30.KDD). Projektowane dz. nr [...] i nr [...] zostały w projekcie podziału wydzielone pod drogę wewnętrzną o szerokości 8 m. Zgodnie jednak z § 25 ust. 1 planu, dla obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] obowiązują zasady zagospodarowania i zabudowy ustalone w ust. 2-3. W ust. 2 ustala się przeznaczenie podstawowe dla ww. obszaru: lasy, zaś w ust. 3 zakazuje się zmniejszania powierzchni lasów, niszczenia oraz prowadzenia działań osłabiających biologiczną odporność drzewostanów oraz nakazuje się prowadzenie gospodarki leśnej na podstawach ekologicznych zgodnie z planami urządzania lasów. W § 18 ust. 3 pkt 1 planu wskazano z kolei, że plan nie dopuszcza naruszania istniejących na terenie planu obszarów leśnych, za wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś gospodarkę leśną należy prowadzić zgodnie z planem urządzenia lasów należących do indywidualnych właścicieli. Z powyższego wynika, że wydzielenie dz. nr [...] i nr [...] pod drogę wewnętrzną na terenach lasów jest sprzeczne z ustaleniami planu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i zarzuciła Burmistrzowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 93 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. poz. 1899), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i wskazała, że wydzielenie działek gruntu pod drogę wewnętrzną jest możliwe na podstawie art. 93 ust. 3a u.g.n. Skarżąca wyjaśniła, że w wyniku uchwalenia planu oraz likwidacji przejazdu kolejowego, działki będące przedmiotem postępowania zostały pozbawione w praktyce dostępu do drogi publicznej zwłaszcza, że projektowane w planie drogi nie zostały dotychczas zrealizowane przez gminę.
Kolegium postanowieniem z 24 listopada 2022 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie i wskazało, że jak wynika z § 18 ust. 3 pkt 1 planu, plan ten nie dopuszcza naruszania istniejących na jego terenie obszarów leśnych, za wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Tymczasem zarówno projekt podziału dz. nr [...] jak i nr [...] zakłada wydzielenie dróg wewnętrznych na tych nieruchomościach. Istnienie drogi wewnętrznej stoi w sprzeczności z zakazem "naruszania istniejących na terenie planu obszarów leśnych". W powyższym zakresie nie jest konieczna pogłębiona wykładnia postanowień planu. W ocenie Kolegium, projektowany podział w zaproponowanym kształcie jest wprost sprzeczny z postanowieniami ww. zapisu planu. Skarżąca nie kwestionuje tego, że działki będące przedmiotem projektowanego podziału znajdują się na terenach leśnych, jak też nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego ewentualnie o uzyskaniu zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych gruntów. To z kolei oznacza, że Burmistrz słusznie wydał negatywną opinię w przedmiocie projektowanego podziału ww. działek.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:
1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, brak stanowiska wobec zarzutów zażalenia wniesionego w sprawie, dotyczących zastosowania art. 93 ust. 2a i ust. 3a u.g.n.;
b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo braku ku temu przesłanek;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w realiach tej sprawy, co miało wpływ na jej wynik i doprowadziło do przyjęcia, że wydzielenie przedmiotowych działek jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że zarówno Burmistrz, jak i Kolegium, wydając kwestionowane rozstrzygnięcia całkowicie zignorowali dyspozycję art. 93 ust. 3a u.g.n. Tymczasem zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Natomiast w art. 93 ust. 3a u.g.n. przewidziano, że warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. W konsekwencji należy dojść do przekonania, że wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwe pod drogi wewnętrzne. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono w żaden sposób, dlaczego ww. argumentacja przedstawiona w zażaleniu (odwołująca się do art. 93 ust. 2a i ust. 3a oraz art. 95 u.g.n.), nie została uznana za prawidłową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kwestie związane z podziałami nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n., przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.
Z kolei art. 93 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu, w myśl ust. 1, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 (ust. 2a).
Unormowanie powyższe ustanawia generalną zasadę, że w przypadku funkcjonowania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości jest możliwy pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu. Niezależnie jednak od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić tylko w celach wymienionych w art. 95 u.g.n., który to przepis w niniejsze sprawie nie ma zastosowania. Dodatkowo, warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a u.g.n.).
W rozpoznawanej sprawie obie działki projektowane do podziału znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. i w części są one na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (tereny lasów). Po podziale dz. nr [...] , nr [...] i nr [...] miałyby być położone na terenach lasów (symbol [...] ), a częściowo pod poszerzenie drogi publicznej klasy drogi dojazdowej (symbol 11KDD). Projektowana dz. nr [...] położona jest na terenach lasów (symbol [...] ), natomiast dz. nr [...] i nr [...] na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych (symbol 10.MN i 11.MN/U) oraz w terenach usług (symbol 2.U), a częściowo pod drogi publiczne klasy dróg dojazdowych (symbol 28.KDD i 30.KDD). Przy tym projektowane dz. nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogę wewnętrzną o szerokości 8 m. Jak wynika z zapisów planu, dla obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] obowiązują zasady zagospodarowania i zabudowy ustalone w ust. 2-3. W ust. 2 ustala się przeznaczenie podstawowe dla ww. obszaru: lasy, zaś w ust. 3 zakazuje się zmniejszania powierzchni lasów, niszczenia oraz prowadzenia działań osłabiających biologiczną odporność drzewostanów oraz nakazuje się prowadzenie gospodarki leśnej na podstawach ekologicznych zgodnie z planami urządzania lasów (§ 25 ust. 1-3). W § 18 ust. 3 pkt 1 planu wskazano z kolei, że plan nie dopuszcza naruszania istniejących na terenie planu obszarów leśnych, za wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś gospodarkę leśną należy prowadzić zgodnie z planem urządzenia lasów należących do indywidualnych właścicieli. Już same powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły więc, jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie, przeszkodę dla realizacji na dz. nr [...] i nr [...] drogi wewnętrznej, tym bardziej, że skarżąca nie wykazała, by uzyskała zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zauważyć w tym miejscu należy, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ ma ustalić, czy podział stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena tak powinna dotyczyć całej nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Sąd przyjął, że zgodność podziału nieruchomości z planem zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, więc organ gminy dokonuje wykładni planu miejscowego. Taka wykładnia dokonana w niniejszej sprawie doprowadziła natomiast do słusznego uznania, że proponowany przez skarżącą podział nie pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Niezależnie od powyższego, mając na uwadze zarzuty skargi, zauważyć również trzeba, że skoro projektowany podział nieruchomości dotyczy działek znajdujących się w części na terenach leśnych, to podział ten podlega dodatkowo ograniczeniom wynikającym z art. 93 ust. 2a u.g.n., w tym warunkowi dotyczącemu wydzielenia działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w wyniku projektowanego podziału powstałyby działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, i to zarówno jeśli chodzi o nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne (dz. nr [...] i nr [...] ), jak i dwie z nowopowstałych działek (dz. nr [...] i
nr [...] ), które miałyby zachować swoje dotychczasowe przeznaczenie jako tereny leśne. W ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że ustawodawca dopuścił możliwość wydzielenia na obszarach przeznaczonych na cele leśne działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, zachowujących swoje dotychczasowe przeznaczenie. Świadczy o tym treść art. 93 ust. 3a u.g.n. interpretowana łącznie z dyspozycją art. 93 ust. 2a u.g.n. W ust. 2a ustawodawca wyraźnie zakazał, dopuszczając dwa wyjątki, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, podziału powodującego wydzielenie "działki" gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W ust. 3a wskazał natomiast, że ww. warunku nie stosuje się do "działek" gruntu projektowanych do wydzielenia pod "drogi wewnętrzne". W przepisie tym forma liczby mnogiej odnosi się działek pod drogi wewnętrzne, również użytych w liczbie mnogiej, nie zaś do innych działek powstałych w wyniku podziału. Omawiana regulacja, jako wyjątek od zasady określonej w ust. 2a musi być intepretowana ściśle i w powiązaniu z ogólną regułą, że w wyniku podziału nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne i leśne nie może powstać działka o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.
Inaczej mówiąc, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego – wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny jedynie: 1) w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, 2) w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, 3) w celu wydzielenia działki pod drogę wewnętrzną oraz 4) w przypadkach określonych w art. 95 u.g.n. Tymczasem w wyniku planowanego przez skarżącą podziału nieruchomości, powstałyby, obok dwóch działek wydzielonych pod drogę wewnętrzną (dz. nr [...] i nr [...] ), również dz. nr [...] o pow. 0,2510 ha i dz. nr [...] o pow. 0,0740 ha, które miałyby zachować swoje dotychczasowe przeznaczenie leśne (tak też oznaczone są w planie). W realiach niniejszej sprawy niedopuszczalny jest więc podział, w wyniku którego obok działek wydzielonych pod drogę wewnętrzną powstaną działki zachowujące dotychczasowe przeznaczenie jako las (cel leśny) o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.
Odnosząc się na koniec do zarzutu skargi, że na skutek uchwalenia planu miejscowego skarżąca utraciła dostęp do drogi publicznej, zauważyć należy, że ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami posługuje się określeniem "podział nieruchomości", nie zaś określeniem "podział działki ewidencyjnej". W sprawie istnieje jedność podmiotowa po stronie właścicieli i w tym znaczeniu wymienione w projekcie podziału dz. nr [...] i nr [...] stanowią jedną nieruchomość, która bezspornie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Co więcej, zarzuty odnoszące się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, ale w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Konkludując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Z kolei nieodniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów zażalenia skarżącej nie miało wpływu na wynik sprawy, wobec wyjaśnionej powyżej niezasadności zarzutu naruszenia art. art. 93 ust. 2a i ust. 3a u.g.n.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.