I SA/Wa 2783/22

I SA/Wa 2783/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr GZ.gn.624.130.2017 z 15 września 2022 r. stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa, w całości, postępowanie administracyjne z wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] nr [...] r. z [...] maja 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1977 r. nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Naczelnik Gminy w [...] zawiadomieniem z [...] lutego 1977 r. nr [...] poinformował A. W. (vel W. ) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przejęcia na własność państwa jego gospodarstwa rolnego, położonego w [...].
Następnie Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] maja 1977 r. nr [...] r. orzekł o przejęciu na własność państwa od A. i J. małż. W. (vel W. ) gospodarstwa rolnego o pow. 10,60 ha, bez budynków, położonego w [...] (pow. [...]).
Zaś Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. W.- decyzją z [...] lipca 1977 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. wystąpił J. W., będący spadkobiercą A. i J. małż. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1994 r. sygn. akt [...]).
Ponieważ sprawa dotycząca przejęcia gospodarstwa rolnego została zakończona ostatecznie decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1977 r. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zdecydował się na objęcie postępowaniem nieważnościowym również decyzji wydanej przez organ drugiej instancji (tj. decyzji z [...] lipca 1977 r.).
Po rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr GZ.gn.624.130.2017 z 15 września 2022 r. stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa, w całości, postępowanie administracyjne z wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] nr [...] r. z [...] maja 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1977 r. nr [...].
W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Następnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie udało się odnaleźć zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z dnia [...] maja 1977 r. oraz z dnia [...] lipca 1977 r. Określenie dokładnej daty doręczenia napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania wskazanych decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu).
To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji. Tym bardziej, że decyzje te weszły do obrotu prawnego i zostały wykonane, o czym świadczy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] nr [...] - o przyznaniu A. W. i J. W. renty z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność państwa. Znajdująca się na ww. decyzji ZUS informacja o uprawomocnieniu się decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność państwa z dniem [...] lipca 1977 r. dowodzi, że decyzje z dnia [...] maja 1977 r. oraz z dnia [...] lipca 1977 r. zostały skutecznie doręczone ich adresatom. Okoliczność tę potwierdza również pieczęć znajdująca się na decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r. o treści "Stwierdza się, że niniejsza decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu [...] dnia [...].VII.77 r."
Uznać zatem należy, że doręczenie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1977 r. nastąpiło najpóźniej pod koniec lipca 1977 r.
Zgodne z zasadami logiki jest bowiem stwierdzenie, że skoro A. W. odwoływał się od decyzji z dnia [...] maja 1977 r., to wcześniej musiał zapoznać się z jej treścią (a więc decyzja ta musiała mu zostać doręczona). Okoliczność złożenia odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w [... ]potwierdza zarazem, że skarżącemu musiała zostać doręczona także decyzja drugoinstancyjna (z dnia [...] lipca 1977 r.) - nie sposób bowiem zakładać, że A. W. nie był zainteresowany, w jaki sposób zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...] jego odwołanie - tym bardziej, że m.in. na podstawie tej decyzji zostało mu przyznane świadczenie rentowe.
Natomiast ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. - zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wniosek J. W. z dnia 5 września 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r. wpłynął do Wójta Gminy [...] w dniu [...] września 2017 r. (por. prezentatę wpływu na wniosku), a następnie został przekazany do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi (przy piśmie z 9 października 2017 r.).
Za dzień wszczęcia postępowania należy zatem uznać 7 września 2017 r. - jest to bowiem najwcześniejsza data, w której zarejestrowany został wpływ wniosku J. W. do organu.
Od dnia doręczenia decyzji o przejęciu, do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności upłynęło zatem ponad 40 lat. Wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega więc umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W..
Przedmiotowej decyzji zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik spraw):
1. naruszenie art. 7,77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w terminie wnikającym z k.p.a. Nie wyjaśniono również dlaczego od 17 września 2017 r. minister nie miał możliwości wydać decyzji w przeciągu czterech lat;
2. naruszenie art. 7, 35, 76 § 1, 77 § 1 i art.80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej wiarygodności dokumentowi t.j. jakim jest dowód doręczenia decyzji;
3. naruszenie art. 7, 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art.77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia nie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;
4. naruszenie art.8 i 107 § 3 k.p.a. przez nie należyte uzasadnienie skarżonej Decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej Decyzji, w szczególności nie wyjaśnienia dlaczego mimo, że brak jest doręczenia decyzji sprawę umorzono;
5. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy Decyzji Wojewody [...] i Naczelnika w Gminie [...];
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 Kodeks Postępowania Administracyjnego która weszła w życie z dniem 16 września 2021 ( Dz. U. z 2021 poz. 1491);
2. art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa;
3. art. 7 i art. 30 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię.
Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz o stwierdzenie ich wydania z rażącym naruszeniem prawa, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz o zwolnienie go od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości. Zaś na podstawie art. 115 § 1 Prawo o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.
W uzasadnieniu skargi - na poparcie swojego stanowiska - przedstawił wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące bezczynności postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie - podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Odniósł się też do zarzutów skargi - że naruszył art. 7 Kpa (zasadę prawdy obiektywnej), art. 8 i 9 Kpa (zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa), art. 11 Kpa (zasadę przekonywania) oraz art. 7 i art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasadę praworządności oraz zasadę nienaruszalności i poszanowania godności człowieka) - wskazując, że zarzuty te nie są zasadne. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 8 i 9 Kpa nie zawsze bowiem skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami strony. W sprawie objętej skargą nie sposób (w ocenie organu) uznać, aby powołane zasady zostały naruszone, ponieważ Minister gromadził i analizował materiał dowodowy, ale nie mógł wydać rozstrzygnięcia z powodu trudności w ustaleniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego gruntów przejętych na własność państwa. Minister działał zatem na podstawie przepisów prawa i w jego granicach - a więc z poszanowaniem powołanych zasad.
W zakresie zaś zarzutu - że postępowanie toczyło się przez 4 lata (od 2017 r.) - wskazał, że tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w ramach ponaglenia na przewlekłość lub bezczynność organu, nie zaś w skardze na decyzję z dnia [...] września 2022 r. Ubocznie wyjaśnił, że na czas trwania postępowania złożyły się liczne powody, takie jak: ustalanie spadkobierców J. i A. małż. W. (vel W. ), trudności z odszukaniem akt sprawy oraz trudności z ustaleniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego gruntów przejętych na własność państwa. Minister informował jednak J. W. o powodach przesuwania terminu załatwienia sprawy oraz o prawie wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania - z prawa tego skarżący jednak nie skorzystał .
Na zakończenie wskazał, że art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest obecnie obowiązującym przepisem prawa. Minister, jako organ administracji publicznej, ma zaś bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa). Minister nie został wyposażony w kompetencję do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podstawowej i kwestionowania ich ważności. Wobec tego nie może w sposób wybiórczy uznawać, czy zastosuje czy też nie, przepis prawa obowiązujący w chwili dokonywania czynności.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (lub postanowienia) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa.
Przeprowadzona analiza wykazała, że postępowanie w sprawie objętej skargą należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1977 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1977 r. zostały bowiem doręczone najpóźniej pod koniec lipca 1977 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji nastąpiło w dniu [...] września 2017 r. - a więc po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanych decyzji.
Postępowanie to z dniem 16 września 2021 r. podlega zatem umorzeniu z mocy prawa.
Postanowieniem z 20 września 2023 r. WSA w Warszawie odmówił przeprowadzenia postępowania mediacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 15 września 2022 r. stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone z mocy prawa, w całości, postępowanie administracyjne z wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1977 r.
Minister powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Natomiast w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.
Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone. Przy czym nie jest także możliwe wszczęcie odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.
Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki
i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się
z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).
Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.
Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa
czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających
prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.
Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 31 Konstytucji R.P.
W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] została wydana [...] maja 1977 r. i jest prawomocna, gdyż została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1977 r. Skutek doręczenia tej decyzji nastąpił z dniem [...] lipca 1977 r. - o czym świadczy np. pieczęć znajdująca się na decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...] maja 1977 r. o treści "Stwierdza się, że niniejsza decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu [...] dnia [...].VII.77 r." Przy czym Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własne rozważania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnośnie skuteczności doręczenia.
Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został złożony 7 września 2017 r. (data prezentaty) - a więc po upływie ponad 40 lat od dnia jej doręczenia.
Tymczasem już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1977 r. w trybie tzw. nadzoru.
Ponadto, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny tj. od dnia 12 maja 2015 r., każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona kiedyś ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strona czekała ponad 40 lat, żeby wzruszyć tę decyzję.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Sąd pragnie też zwrócić uwagę na fakt, że zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają
z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie
I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Niezasadnie są także zarzuty skarżącego dotyczące długości niniejszego postępowania - cztery lata. Kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, poza tym długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania.
Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.
Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 40 lat) - od wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...] maja 1977 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. [...] września 2017 r. - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.
Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.