I SA/Wa 2776/20

I SA/Wa 2776/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 96/23 - Wyrok NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 i  art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skarg H. M., M. M. i T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] z odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej [...] , Dzielnicy [...] , przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), ozn. obecnie jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]z obrębu [...] .
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
T. M. wnioskiem z 28 kwietnia 1999 r. wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej [...] , ozn. jako dawna działka nr [...] z obrębu [...]. Do wniosku przyłączyły się H. M. i M. M. , a następnie T. M. i M. M. jako spadkobiercy T. M. .
Roszczenie zwrotowe dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej dwiema decyzjami Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] października 1977 r. nr T [...] oraz nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - dalej ustawa wywłaszczeniowa.
Prezydent [...] na podstawie opracowań geodezyjnych ustalił, że dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiadają obecnie działki nr [...] , [...] , [...] , [...] z obrębu [...] .
Decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] organ orzekł o zwrocie działki nr [...] , zaś w stosunku do działek nr [...] , [...] , [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. wyłączył się z postępowania w związku z tym, że stanowią one własność Miasta [...].
Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu części ww. wywłaszczonej nieruchomości ozn. jako działki nr [...] , [...] , [...] z obrębu [...] podnosząc, że na działkach będących przedmiotem roszczenia zwrotowego zrealizowany został cel wywłaszczenia.
T. M. , H. M. , M. M. i M. M. wnieśli odwołania od ww. decyzji.
Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. dwóch decyzji z [...] października 1977 r. od W. M. i T. M. , z przeznaczeniem pod budowę centrum handlowego i parku na [...] (osiedle mieszkaniowe "[...] ").
Wywłaszczona nieruchomość pochodziła z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] i została wykazana:
- na mapie sporządzonej przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, wpisanej do ewidencji składnicy geodezyjnej 2 marca 1968r. pod nr ewid. [...] - w rejestrze pomiarowym pod poz. nr [...], pow. [...] ha;
- na mapie sporządzonej przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne, wpisanej do ewidencji składnicy geodezyjnej 2 lutego 1970 r. pod nr ewid. [...] - w rejestrze pomiarowym pod poz. nr [...], pow. [...] ha
Powołane decyzje wywłaszczeniowe obejmowały nieruchomość będącą własnością W. M. - w części o pow. [...] ha oraz T. M. - w części o pow. [...] ha.
Do materiału dowodowego włączona została dokumentacja geodezyjna - mapa sytuacyjna nieruchomości objętej ww. decyzjami wywłaszczeniowymi z rozliczeniem działek ewidencyjnych i wykazem synchronizacyjnym - sporządzona przez geodetę uprawnionego J. S.. Zgodnie z dokumentacją wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają aktualnie działki nr [...] , [...] , [...] i [...] . Działki nr [...] i [...] objęte KW nr [...] – stanowi własność Miasta [...], władający Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ". Działka nr [...] stanowiąca grunt niehipotekowany - własność i władający Miasto [...] .
Nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot była objęta:
- decyzją z [...] czerwca 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji- aktualnie działka nr [...] i działka nr [...] -cz.;
- decyzją [...] grudnia 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację parku w zespole mieszkaniowym osiedla [...] w rejonie ul. [...],[...],[...],[...], wydaną przez Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury - aktualnie działka nr [...] -cz. oraz działka nr [...].
Wojewoda [...] zaznaczył, że instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej u.g.n. Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze - wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie - stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie - zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia.
Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 u.g.n. podkreślając, że nieruchomości podlegają zwrotowi niezależnie od tego w jakim czasie nastąpiło wywłaszczenie, co oznacza, że roszczenie o zwrot obejmuje nieruchomości wywłaszczone nie tylko na podstawie u.g.n., lecz także na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07).
Wojewoda [...] wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie, czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie prawidłowo ustalono strony postępowania oraz że ww. działki są własnością Miasta [...] i nie pozostają w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, a więc zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n. Do oceny pozostaje zatem czy spełniona została trzecia przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wojewoda [...] zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej miał obowiązek ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności - czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to we właściwym terminie.
Organ I instancji związany był treścią art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu, stąd w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, bowiem wtedy możliwe stanie się zbadanie przez organ orzekający, czy cel ten został zrealizowany.
W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w decyzjach wywłaszczeniowych jako budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego [...] oraz urządzenie parku w zespole mieszkaniowym osiedli [...] w rejonie ul. [...] , [...] , [...] , [...] .
W opinii organu odwoławczego organ I instancji dołożył należytej staranności i zgromadził pełną dokumentację dotyczącą lokalizacji inwestycji wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego [...] i faktycznego zagospodarowania nieruchomości łącznie z infrastrukturą towarzyszącą osiedla mieszkaniowego. Do akt sprawy pozyskana także została dokumentacja wywłaszczeniowa nieruchomości, co pozwoliło ustalić jak wyglądał cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany.
Działki ozn. aktualnie nr [...] i nr [...] -cz. były objęte decyzją z [...] czerwca 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego [...] , zaś działki nr [...] -cz. i nr [...] - decyzją z [...] grudnia 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację parku w zespole mieszkaniowym osiedli [...] w rejonie ul. [...] , [...] , [...] , [...] , co wynika z załączników graficznych do ww. decyzji - szkicu Nr [...] oraz szkicu Nr [...] oraz dokumentacji geodezyjnej - mapy sytuacyjnej nieruchomości objętej ww. decyzjami wywłaszczeniowymi z rozliczeniem działek ewidencyjnych i wykazem synchronizacyjnym, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. .
Przeznaczenie wywłaszczonych terenów precyzuje również plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla Parku Dzielnicowego [...] w [...], zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] sierpnia 1976 r. nr [...], który zmodyfikował założenia organizacji osiedla - zmieniono granice budowy parku, zaniechano budowy centrum handlowo-usługowego.
W kolejnych latach zaplanowana została realizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą osiedlową i pozyskane zezwolenia na wykonanie robót budowlanych budynków mieszkalnych osiedla [...] (decyzje wydane przez Urząd Dzielnicowy [...] nr [...] z [...] grudnia 1978 r., nr [...] z [...] lutego 1979 r., nr [...] i [...] z [...] marca 1979 r.).
Organ odwoławczy podkreślił, że z powyższego wynika, że faktycznym celem wywłaszczenia była realizacja obiektów o różnym przeznaczeniu w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...] . Budowa zarówno obiektu handlowego, jak i parku, były bowiem ściśle związane z inwestycją wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego osiedla [...] i XI.
Wojewoda [...] przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego oraz do kwestii terminów realizacji celu wywłaszczenia i zaznaczył, że w niniejszej sprawie, osiedle mieszkaniowe [...] , jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała nie tylko przed 1999 r., a nawet wcześniej, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. Świadczą o tym zdjęcia lotnicze włączone do materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, z których wynika, że budynki mieszkalne, infrastruktura osiedla i park [...] istniały już w 1986 r.
Aktualnie działki są zagospodarowane na potrzeby mieszkańców osiedla - część wywłaszczonego terenu (dz. [...] -cz. i [...] -cz) została przeznaczona pod zorganizowane budownictwo mieszkalne i wybudowany został na nim XVIII-kondygnacyjny budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] , który znajduje się w kompleksie osiedla mieszkaniowego [...] , co potwierdza realizację szeroko pojętego celu wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego. Na pozostałej części działki nr [...] usytuowany teren zielony w postaci trawnika i zadrzewień oraz fragment wewnętrznej drogi osiedlowej o asfaltowej nawierzchni. Działka nr [...] w części jest zajęta pod budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] oraz zieleń i infrastrukturę osiedlową wraz z ciągami komunikacyjnymi (w tym także sieć energetyczną, wodociągową, cieplną i gazową), a w części - pod park osiedlowy. Natomiast działka nr [...] jest w całości zajęta pod teren parku [...] .
Zdaniem organu II instancji kluczowym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że była nim budowa osiedla mieszkaniowego "[...] ". Niewątpliwie osiedle takie powstało, a w planach jego budowy był przewidziany i zarezerwowany teren zarówno pod budynki mieszkalne, pod usługi jak i teren parku. Ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe - jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bowiem badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono.
Przeznaczeniem działek będących przedmiotem roszczenia zwrotowego, od chwili wywłaszczenia, było zapewnienie pewnej kategorii usług dla mieszkańców osiedla i takie przeznaczenie jest również w chwili obecnej. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem obiekty jakie znalazły się na terenie działek nr [...] , [...] i [...] mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla.
Organ odwoławczy zaznaczył, że organy administracji publicznej nie mają możliwości - bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego - orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn, niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości np. na zasadzie słuszności.
Zdaniem organu II instancji, nie są trafne podnoszone przez odwołującego zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 kpa oraz art. 137 u.g.n.
W toku postępowania o zwrot organ I instancji zebrał obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Ponadto materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a ustalenia i wnioski organu mają w nim pełne oparcie. W ocenie Wojewody [...] decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. jest więc prawidłowa.
T. M. , H. M. oraz M. M. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W złożonych (jednobrzmiących) skargach skarżący zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której przyjęto iż doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia w sytuacji gdy miała miejsce zmiana celu wywłaszczenia
b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie zbadano czy istnieje możliwość zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela części działek objętych wnioskiem, tj. czy na wszystkich działkach w całości zrealizowano cel wywłaszczenia czy jedynie na ich części
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " jest stroną postępowania;
b) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniu w sytuacji gdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani cel ten nie został zrealizowany, z uwagi na zmianę celu wywłaszczenia
c) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonych działek albowiem doszło do zmiany celu wywłaszczenia
d) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez nieustalenie części działek możliwych do zwrotu z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia z uwagi na zmianę celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu skarg skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniami z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2777/20 i z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2776/20 Sąd postanowił połączyć skargi T. M. , H. M. oraz M. M. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2776/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. odmawiającą zwrotu opisanych w niej nieruchomości, które zostały wywłaszczone dwiema decyzjami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] października 1977 r.
Organy obu instancji ustaliły, że celem wywłaszczenia była wskazana w decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1972 r. budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo- usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego " [...] " oraz urządzenie parku w zespole mieszkaniowym osiedli [...] wskazane w decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1975 r. Cel ten w zmodyfikowanej postaci został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot, co wyklucza możliwość jego dokonania.
Przedstawione stanowisko Sąd podziela aprobując dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wprawdzie prawo własności spornej nieruchomości zostało przejęte przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej właśnie ustawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.136 ust.1 i 3 oraz art. 137 ust.1 i 2 u.g.n.
Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Mając na uwadze powyższe przepisy uznać należy, że punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności nieruchomości jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości a następnie jego skonfrontowanie ze stanem faktycznym, w jakim się ta nieruchomość znajduje, co pozwoli na ocenę czy cel wywłaszczenia został realizowany. Na podstawie tych ustaleń, organ uwzględniając wykładnię art.136 i 137 u.g.n., powinien orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub o odmowie jej zwrotu.
W skargach skarżący kwestionują tożsamość posadowienia na spornej działce budynków mieszkalnych wraz z ogólnodostępną infrastrukturą z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji wywłaszczeniowych podnosząc, że doszło do zmiany a nie modyfikacji celu wywłaszczenia oraz powinny im zostać zwrócone "niewykorzystane" fragmenty działek. Stanowisko to nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu budowa osiedla mieszkaniowego powinna być rozumiana jako powstanie kompleksu budynków mieszkaniowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci m.in. sklepów, pawilonów usługowych, szkól i przedszkoli, jak również parkingów, miejsc składowania śmieci , parków, terenów zielonych oraz służących zabawom dzieci i rekreacji. Rozłożona w czasie realizacja takiej inwestycji, ze zrozumiałych względów może podlegać zmianom w zależności od bieżąco pojawiających się potrzeb. Podkreślić także należy, że Sąd podziela stanowisko organu, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności ( wyrok NSA z dnia 18.12 2014 sygn. akt I OSK 1417/13). To zaś oznacza, że określenie celu wywłaszczenia jako obiektu handlowego i parku w ramach budowy osiedla mieszkaniowego mogło ulec modyfikacji, jeśli mieściło się w ogólnym celu wywłaszczenia.
Zdaniem Sądu, skoro zatem celem dokonanego w 1977 r. wywłaszczenia była budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo – usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego [...] oraz parku w zespole osiedli [...] , których funkcja jako obiektów służących kompleksowemu zaspokajaniu szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych w ramach przewidywanej dla takiego osiedla infrastruktury nie budzi wątpliwości to stwierdzić należy, że wybudowanie na spornych działkach docelowo budynków mieszkalnych (dz.[...] -cz., [...] - cz.) oraz zmodyfikowanie terenu parku (dz. [...]) a także urządzenie trawnika, zadrzewień, parkingu, drogi osiedlowej wewnętrznej i sieci technicznych (dz.[...] ), z całą pewnością wpisuje się w realizację celu dokonanego wywłaszczenia. Zdaniem Sądu ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest usprawiedliwione jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jedynie w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art.137 u.g.n. nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Omawiana w orzecznictwie zasada zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP opiera się bowiem na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym kontekście Sąd stoi na stanowisku, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest pogląd, że "skonsumowanie" celu wywłaszczenia, co do zasady wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od jego daty. Przyjmuje się, że po realizacji zamierzenia inwestycyjnego podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono staje się jej dysponentem, służy mu pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji tych praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. wyrok sygn. akt I OSK 1810/11).
Trzeba również podkreślić, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, który rozpoczął bieg 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). Wbrew zarzutom skargi nie ulega bowiem wątpliwości, że na objętej sporem nieruchomości przed 22 września 2014 r. powstała infrastruktura osiedlowa.
W odniesieniu do daty realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd prezentuje pogląd, według którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogą działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Do czasu wprowadzenia powyższych regulacji do obrotu prawnego orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości przyjmując uznanie nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 u.g.n. , jak nadmieniono wyżej, wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).
Za nietrafny Sąd uznał pogląd skarżących, że zwrotowi w sprawie niniejszej powinny podlegać części działek objętych wnioskiem. Znajdujące się w aktach dokumenty w postaci decyzji i ich załączników graficznych, a w szczególności mapy obrazujące sposób aktualnego zagospodarowania będących przedmiotem sporu nieruchomości w pełni potwierdzają, że cały objęty postępowaniem teren tworzy jednolitą, zwartą , w pełni zorganizowaną całość urządzoną kompleksowo i funkcjonalną. Brak jest możliwości wskazania na jej terenie działek które mogłyby podlegać zwrotowi.
Odnośnie kwestii uznania SM "[...] " za stronę postępowania, Sąd w pełni aprobuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 14 listopada 2013r. I OSK 1007/12, z uwagi na brak udokumentowania przez ten podmiot podstawy prawnej władania nieruchomością.
Wbrew zarzutom skarg zaskarżona decyzja zapadła zatem z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Organ w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił materiał dowodowy a następnie przedstawił swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.
Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.
Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.