I SA/Wa 2750/22

I SA/Wa 2750/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2450/23 - Wyrok NSA z 2025-09-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-2-41/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-2-41/2021/MGa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku H.B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji Wojewody [...] z 19 października 2000 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z 19 października 2000 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o przekazaniu na własność Powiatu [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomości położone w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], objęte KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych, opisane w protokole zdawczo-odbiorczym z 9 czerwca 2000 r., zabudowane następującymi budynkami i budowlami: budynkiem mieszkalnym "A" Pałac o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem mieszkalno- warsztatowym "B" o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem mieszkalnym "C" o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, garażem składanym blaszanym o pow. użytk. [...] m2, magazynem budowlanym o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, kotłownią z wymiennikownią o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem pralni o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem oczyszczalni ścieków o pow. użytk. [...] m2, budynkiem agregatomi z rozdzielnią o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem mieszkalnym "czworak" o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem chlewni o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, budynkiem obory o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, magazynem murowanym (dużym) o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, magazynem murowanym (małym) o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, wozownią I o pow. użytk. [...] m2, wozownią II o pow. użytk. [...] m2, wiatą magazynową o pow. użytk. [...] m2, kubat. [...] m3, oczyszczalnią ścieków, zbiornikiem paliwa, szklarnią o pow. użytk. 18 m2, silosem o pow. użytk. 30 m2, stodołą o pow. użytk. 471 m2 oraz hydrofornią o pow. użytk. 67,10 m2, kubat. 303,80 m3.
Wnioskiem z 9 września 2021 r. H.B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 19 października 2000 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja, nie stanowiła własności Skarbu Państwa w chwili jej wydania, a w przedmiocie potwierdzenia, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa toczy się obecnie postępowanie przed Wojewodą [...]. Dalej podniesiono, że "wnioskodawca H. B. jest jednym 7 dalszych spadkobierców A. S.". Jednocześnie wniesiono o zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...], nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej..
Postanowieniem z 21 września 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 19 października 2000 r. stanowił art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4 tej ustawy, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Aby organ mógł zastosować powyższy tryb przekazywana nieruchomość musiała być mieniem Skarbu Państwa oraz aktualnie służyć wykonywaniu zadań powiatu. Zatem warunkiem koniecznym do komunalizacji mienia z mocy prawa było aby nieruchomość w dacie wydania decyzji, jak i w dacie wejścia w życie ww. ustawy, stanowiła mienie państwowe.
Minister przywołał treść art. 28 k.p.a. i podniósł, że interes prawny musi mieć charakter realny w danej dacie. W postępowaniu komunalizacyjnym, gdzie podstawą wydania decyzji jest art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., musi mieć zatem ten charakter zarówno w dacie wejścia w życie powyższej ustawy tj. w dacie 1 stycznia 1999r., jak i w dacie wydania decyzji, tj. w dacie 19 października 2000 r.
W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmował, że w tym postępowaniu uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która to mienie przejmuje. Uprawnienia takie mają także podmioty, które udokumentują, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności skomunalizowanego mienia. Wprawdzie pogląd ten sformułowano na tle stosowania przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., ale zachowuje on swoją aktualność również i w odniesieniu do komunalizacji mienia prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1998 r.
Zdaniem organu, z zebranej dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawczyni na dzień 1 stycznia 1999 r., jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. na dzień 19 października 2000 r., przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętych ww. decyzją komunalizacyjną.
Skarżąca wskazała, że tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości potwierdza zawiadomienie Wojewody [...] z 21 kwietnia 2021 r. o prowadzonym przed tym organem postępowaniu oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] z 11 lipca 2008 r., z którego wynika, że nieruchomość położona w [...], objęta wykazem hipotecznym [...] gm. kat. "[...]", składała się m. in. z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...]. [...]. [...], [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. [...]. Własność tej nieruchomości wpisana była na rzecz A. hr. S. na podstawie kontraktu kupna i sprzedaży z 9 lipca 1900 r. Jednakże w uwagach wpisano, że na podstawie wniosku z 28 czerwca 1950 r. nr [...], po odłączeniu z karty A dóbr tabularnych [...] gm. kat. [...], przeniesiono do kw [...] działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - wpisano 28 czerwca 1955 r., gdzie własność wpisana była na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 28 czerwca 1950 r. [...].
Organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy, przed Wojewodą [...] prowadzone jest, między innymi na wniosek skarżącej, postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W sprawie nie została wydana ostateczna decyzja. Minister zauważył jednak, że ewentualne przedstawienie decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej również nie spowoduje przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1633/19 gdzie wskazano, że z racji stwierdzenia, że sporna nieruchomość w określonych granicach nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, Skarb Państwa nie był właścicielem ww. nieruchomości. Jednakże prawo własności Skarbu Państwa zostało oficjalnie podważone dopiero w wyniku postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. wiele lat później, niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna. Sąd przyjął, że umorzenie przez organ nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa, a organ zasadnie zanegował interes prawny skarżących. Nie wykazali oni bowiem prawa własności ww. nieruchomości w dacie komunalizacji, a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Udokumentowanie wiele lat później niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna prawa własności nieruchomości na 1945 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją, nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w tej ostatniej dacie. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżących do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego a tym samym umorzenie postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa. Sąd uznał, że istotny jest aspekt czasowy, a więc samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednicy prawni wnioskodawców legitymowali się prawem własności nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego.
Organ podniósł również, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, to skarżąca powinna, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować. Skoro wnioskodawczyni takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawiła, to nie można uznać, że ma legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1851/19).
Wobec powyższego, zdaniem organu, wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, że występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 października 2000 r. nie wykazała, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a.
Końcowo, za bezprzedmiotowy uznał organ wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest bowiem odrębnym, samodzielnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności musi być prowadzone postępowanie administracyjne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła H.B. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy powołany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego,
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennego właściciela nieruchomości stanowiącej zespół pałacowo – parkowy w [...], z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i w dacie złożenia podania inicjującego postępowanie nieważnościowe,
3) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy:
a) skarżąca jako spadkobierczyni właścicieli zespołu pałacowo – parkowego w [...], z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym stanem materialnoprawnym, jest następcą prawnym T. K., będącej w dacie 1 stycznia 1999 r. współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] z 19 października 2000 r.,
b) w 2016 roku wszczęto, z wniosku między innymi skarżącej, postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli zespołu pałacowo - parkowego w [...],
- a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania do dnia dzisiejszego ostatecznej decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego,
4) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 44 k.c., poprzez przyjęcie, że dla oceny czy określona nieruchomość stanowiła w dniu komunalizacji mienie Skarbu Państwa decydująca jest treść wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy wpis w księdze wieczystej stanowi zaledwie domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, a ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w toku pozostaje postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a od zapadłego w nim rozstrzygnięcia zależy materialnoprawny stan nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r.,
5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] z 19 października 2000 r.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Skarżąca wniosła również o zwrócenie się do Wojewody [...] o akta sprawy [...] oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] na okoliczność: wszczęcia w 2016 r. i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo- parkowy w [...] nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nieruchomości te stanowią przedmiot decyzji Wojewody [...] z 19 października 2000 r. kwestionowanej przez skarżącą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd wskazuje, że skarga jest dopuszczalna. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej "p.p.s.a." (obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), jeżeli stronie przysługuje prawo zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w myśl art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Powyższe oznacza, że, wbrew stanowisku organu, do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, znajdzie zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl art. 61a § 2 k.p.a. od postanowienia wydanego na podstawie § 1 tego przepisu przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu, w drodze analogii uznać trzeba, że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, skoro są one zaskarżalne do sądu. Nie można przy tym pomijać celu normy zawartej w art. 52 § 3 p.p.s.a., którym jest racjonalizacja i przyspieszenie postępowania odwoławczego oraz umożliwienie stronie szybszego skorzystania z drogi sądowej. Oczywistym jest, że ustawodawca rozróżnia decyzje i postanowienia. W sytuacji jednak odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień, zbędne jest odrębne wyrzeczenie odnoszące się do postanowień, zaś jego brak nie może być uznany za zgodny z celem tej legislacji. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień (por. postanowienie NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18, Lex nr 2489627).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono obowiązującego prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajdzie zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony.
Z kolei w myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle powołanej normy trafnie przyjmuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wiele razy wypowiadano się w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).
Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia domagała się skarżąca dotyczyło decyzji Wojewody [...] z 19 października 2000 r. orzekającej o przekazaniu na własność Powiatu [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomości położone w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Powołana decyzja komunalizacyjna została wydana na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4 tej ustawy, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody.
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są, co do zasady, wyłącznie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina, jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na datę komunalizacji. Jak trafnie wskazał organ, wprawdzie powyższy pogląd sformułowano na tle stosowania przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), ale zachowuje on swoją aktualność również w odniesieniu do komunalizacji mienia Skarbu Państwa prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z 13 października 1998 r.
Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że skarżąca nie udokumentowała aby w dacie komunalizacji, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również obecnie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do spornych nieruchomości, który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji.
Zarówno w dacie 1 stycznia 1999 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporne nieruchomości ujawnione była w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa (por. uwagi do zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z 11 lipca 2008 r.). Okoliczność ta zaś ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno - prawnego danej nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem, stosownie do art. 626 8 § 6 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575), dalej zwanej "k.p.c.", orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji treść tego wpisu, na mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy.
Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracji nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, Lex nr 2106421).
Skoro zatem w dacie komunalizacji sporne nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa, to prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Jak już zaś wyżej podkreślono, domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołała także podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru okoliczności, że w toku pozostaje wszczęte w 2016 r. postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo – parkowy w [...] nie podpadały pod działanie dekretu z o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że własność przedmiotowych nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli zespołu pałacowo – parkowego w [...]. Sąd powyższego stanowiska skarżącej nie podziela. Wyjaśnić trzeba, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżącą decyzji orzekającej, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej nie spowoduje automatycznie dla skarżącej przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Tego rodzaju decyzja nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie ustawowej komunalizacji. To zaś właśnie ten moment, jak już wyjaśniono wyżej, jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2021 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/19, Lex nr 3265464). Związanie organu administracji wpisem w księdze wieczystej skutkuje brakiem jego uprawnienia do badania prawidłowości wynikających z tej księgi wpisów. Możliwe jest bowiem wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.
Wobec powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 44 k.c., a także art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji.
Prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mógł również podważyć podniesiony w skardze zarzut, że organ nadzoru, z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., pominął przedłożone przez skarżącą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennego właściciela nieruchomości stanowiącej zespół pałacowo – parkowy w [...]. Akta sprawy potwierdzają, że zarówno w dacie komunalizacji, tj. w dacie 1 stycznia 1999 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporne nieruchomości ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa. Tym samym okoliczność wydania postanowień spadkowych po dawnych właścicielach nie mogła mieć znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro skarżąca powołuje się na to, że prawo własności skomunalizowanej nieruchomości przysługiwało jej poprzednikom prawnym, to powinna wykazać, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. w dacie 1 stycznia 1999 r., sporna nieruchomość stanowiła własność tych osób.
Końcowo Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...] jako niespełniającego wymogów z art. 106 § 3 p.p.s.a. Okoliczność, którą wspomniane dowody miałyby potwierdzać, to jest wszczęcie i prowadzenie przed innym organem postępowania w przedmiocie niepodpadania spornej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, znajduje bowiem potwierdzenie w aktach sprawy i nie jest kwestionowana przez żadną ze stron.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.