I SA/Wa 2737/22

I SA/Wa 2737/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1659/23 - Wyrok NSA z 2023-08-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, 15, 136, 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU)decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-69/21, po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. , uchyliła w całości decyzję Wojewody Opolskiego (Wojewoda lub organ) z 26 marca 2021 r. nr IN.II.7532.1.110.2020.MR i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta K. wniósł do Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej we wniosku, wraz z własnością budynków i innych urządzeń posadowionych na ww. gruncie.
Decyzją z 26 marca 2021 r. Wojewoda Opolski odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. , nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie K. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki:
1. nr [...] o pow. 0,0298 ha, nr [...] o pow. 0,0424 ha, nr [...] o pow. 5,4295 ha, nr [...] o pow. 0,0472 ha, nr [...] o pow. 0,9558 ha, nr [...] o pow. 0,0124 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha, nr [...] o pow. 0,1046 ha, nr [...] o pow, 0,5021 ha, nr [...] o pow. 0,1316 ha, nr [...] o pow. 0,3330 ha, nr [...] o pow. 13,0499 ha, nr [...] o pow. 0,0214 ha, nr [...] o pow. 0,1675 ha, nr [...] o pow. 0,0022 ha, nr [...] o pow.0,0020 ha, nr [...] o pow. 0,0022 ha, nr [...] o pow. 0,1187 ha, nr [...] o pow. 0,0524 ha, nr [...] o pow. 0,1423 ha, nr [...] o pow. 2,9347 ha, nr [...] o pow.0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,0081 ha, nr [...] o pow. 0,0044 ha, nr [...] o pow. 5,4863 ha, nr [...] o pow. 0,4313 ha, nr [...] o pow. 0,0358 ha, nr [...] o pow. 1,2577 ha, nr [...] o pow. 0,0220 ha, nr [...] o pow. 0,4485 ha, nr [...] o pow. 0,0582 ha, nr [...] o pow. 0,0565 ha, nr [...] o pow. 0,1627 ha, nr [...] o pow. 1,2297 ha, nr [...] o pow. 0,2469 ha, nr [...] o pow. 112,7407 ha, nr [...] o pow. 0,0794 ha, nr [...] o pow. 0,4838 ha, nr [...] o pow. 0,1215 ha, nr [...] o pow. 0,0020 ha, nr [...] o pow. 0,3228 ha, nr [...] o pow. 0,0295 ha, nr [...] o pow. 0,0329 ha, [...],
2. nr [...] o pow. 0,9174 ha, KW [...],
3. nr [...] o pow. 0,0260 ha, KW [...],
4. nr [...] o pow. 0,0629 ha, KW [...],
5. nr [...] o pow. 0,0651 ha, KW [...],
6. nr [...] o pow. 0,0717 ha, KW [...],
7. nr [...] o pow. 0,0669 ha i nr [...] o pow. 0,0230 ha, KW [...],
8. nr [...] o pow. 0,0087 ha, KW [...],
9. nr [...] o pow. 0,0691 ha, KW [...],
10. nr [...] o pow. 0,1145 ha, KW [...],
11. nr [...] o pow. 0,9174 ha, KW [...],
12. nr [...] o pow. 0,0940 ha, KW [...] (udział),
13. nr [...] o pow. 0,3164 ha, KW [...] (udział),
14. nr [...] o pow. 0,0415 ha, KW [...] (udział),
15. nr [...] o pow. 0,1991 ha, KW [...] (udział),
16. nr [...] o pow. 0,3303 ha, KW [...] (udział),
17. nr [...] o pow. 0,4334 ha, KW [...] (udział),
18. nr [...] o pow. 0,0137 ha, KW [...] (udział),
19. nr [...] o pow. 0,0326 ha, KW [...] (udział ),
20. nr [...] o pow. 0,0787 ha, KW [...] (udział),
21. nr [...] o pow. 0,3243 ha, KW [...] (udział),
22. nr [...] o pow. 0,2267 ha, KW [...] (udział),
23. nr [...] o pow.0,0539 ha, KW [...] (udział),
24. nr [...] o pow. 0,0505 ha i nr [...] o pow. 0,0716 ha, KW [...] (udział) ),
25. nr [...] o pow.0,0130 ha, KW [...] (udział),
26. nr [...] o pow.0,0062 ha, KW [...] (udział),
27. nr [...] o pow.0,9297 ha, KW [...] (udział),
28. nr [...] o pow.0,0634 ha, KW [...] (udział),
29. nr [...] o pow.0,9594 ha, KW brak (udział).
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z decyzją z 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/14/99 Wojewoda Opolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w W. jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż przedsiębiorstwa. Wskazał także, że decyzja Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999r. posiada walor ostateczności, a organ który ją wydał jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Tym samym, w ocenie Wojewody Opolskiego, należy uznać - wobec faktu, że decyzja Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999 r. ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] w W. . W konsekwencji należy przyjąć, iż Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy dla miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła Gmina K. . .
Po rozpatrzeniu odwołania KKU zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2021 r. uchyliła w całości decyzję Wojewody Opolskiego z 26 marca 2021 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KKU wskazała, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy wskazał, że należenia mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać.
Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda Opolski w uzasadnieniu badanej decyzji wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej, gdyż została przekazana w zarząd Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] w W. , co potwierdza decyzja Wojewody Opolskiego 15 stycznia 1999 r. Jednocześnie, nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń.
KKU analizując treść decyzji Wojewody Opolskiego stwierdziła , że nie może ona zostać poddana stosownej kontroli instancyjnej również ze względu na fakt, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., który doprecyzowuje co powinno zawierać się w elemencie decyzji jakim jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. KKU podniosła, że Wojewoda przytoczył jedynie przepisy prawa, nie wyjaśniając przy tym podstawy prawnej, nie wytłumaczył powodów zastosowania danego przepisu jako podstawy decyzji oraz nie dokonał jego wykładni. Uzasadnienia faktycznego w ogóle nie można zidentyfikować w przedmiotowej decyzji.
W rezultacie, w ocenie KKU, rozpatrzenie sprawy jest niemożliwe z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień 27 maja 1990r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Wojewoda Opolski jest zobowiązany do podjęcia działań w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej działki, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Jednocześnie organ pierwszej instancji zajmie stanowisko, czy zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie KKU zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii obejmujących zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie komunalizacji. W związku z tym organ II instancji uznał, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ II instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzje merytoryczną.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji,
2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej,
3) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania niniejszego sprzeciwu.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.(art. 64d § 1 i 64e ppsa). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a.. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym należy uznać za trafne.
Zdaniem sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że rozpatrzenie sprawy rzez KKU było niemożliwe z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji istoty sprawy na dzień 27 maja 1990 r. A przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego na tą datę w całości, w sytuacji gdy nie zrobił tego organ I instancji, naruszałoby zarówno przepisy art. 136, jak i art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji z 26 marca 2021 r. ograniczył się jedynie do zacytowania decyzji własnej z 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/14/99, którą stwierdził nabycie użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. dalej u.g.n.), przytoczenia art. 16 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Słusznie przy tym zauważył organ odwoławczy, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r.
Takiego ustalenia przez organ I instancji zabrakło.
Organ odwoławczy przekonująco przy tym wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. KKU szczegółowo też wyjaśniło, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie orzekając.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to należy zauważyć, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. Zasada z art. 136 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08 publik. CBOSA). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przed organami dwóch instancji (art. 81 k.p.a.). Dlatego zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione.
Są nie mógł także zawiesić postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż przepis ten może być stosowany tylko przez organy administracji i tylko w trakcie postępowania administracyjnego. Nie może zaś być stosowany przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.