I SA/WA 2737/21

I SA/Wa 2737/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. nr KOC/4164/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 września 2021 r., nr KOC/4164/Go/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") po rozpatrzeniu wniosku K. S. oraz Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej: "Prokurator") o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyliło własną decyzję z 14 czerwca 2021 r., nr KOC/4451/Go/17 i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 31 października 2006 r., nr 367/GK/DW/06 w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...].
Decyzja Kolegium z 9 września 2021 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Powołaną decyzją z 31 października 2006 r., nr 367/GK7DW/06, Prezydent m. st. Warszawy - po rozpatrzeniu wniosku z 14 czerwca 1948 r. - orzekł o ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego gruntu o pow. 1337 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz K. S. w 11/16 częściach, W. S. i K. P. w 5/16 częściach na zasadach wspólności ustawowej (pkt I decyzji). W pkt II decyzji Prezydent orzekł o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości netto 7.350,35 zł. W dalszej części decyzji (punkty 1 do 12) Prezydent m.in. stwierdził, że powyższy grunt znajdował się w obszarze M-27 o funkcjach usługowo mieszkaniowych, grunt położony przy ul. [...] aktualnie nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego m. st. Warszawy (Uchwała nr XXXVIII/492/2001 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2001 r.) znajduje się w strefie mieszkaniowo-usługowej MU, dla której ustala się rozwój funkcji mieszkaniowej z usługami o znaczeniu lokalnym wraz z towarzyszącymi obiektami użyteczności publicznej – pkt 1. Grunt ten zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot współwłasności osób wymienionych w pkt I decyzji, uregulowanym w księdze wieczystej Nr [...] – pkt [...]. W pkt [...] Prezydent stwierdził, że decyzja niniejsza z chwilą gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia, w formie aktu notarialnego, umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji. Budynek istniejący na gruncie opisanym w pkt I decyzji, użytkownicy wieczyści winni utrzymywać w należytym stanie – pkt [...].
W dniu 18 lipca 2017 r. Prokurator złożył do Kolegium sprzeciw od ww. decyzji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Decyzji tej zarzucił naruszenie:
1) art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez oparcie tej decyzji na tym przepisie, mimo że w sprawie nie miał zastosowania, albowiem budynek na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany po wejściu w życie dekretu, tj. po dniu 21 listopada 1945 r.;
2) art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność m. st. Warszawy, bez równoczesnej sprzedaży tego budynku;
3) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 . 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie w ustaleniach faktycznych, że grunt, który oddano w użytkowanie wieczyste w chwili wydania zaskarżonej decyzji zabudowany był budynkiem mieszkalnym, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności K. S. w 11/16 częściach oraz małżonków W. S. i K. P. w 5/16 częściach, mimo że dowody zgromadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy jednoznacznie świadczyły o tym, że ten budynek nie stanowił odrębnego od gruntu przedmiotu własności, ponieważ został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r. i stanowił własność właściciela gruntu.
Zawiadomieniem z 22 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania z urzędu.
Następnie, powołaną na wstępie decyzją z 14 czerwca 2021 r., nr KOC/4451/Go, - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. a contrario - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r., nr 367/GK/DW/06.
W uzasadnieniu organ wskazał, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej w trybie dekretu nie następuje mocą samej decyzji administracyjnej. Decyzja jest bowiem pierwszym etapem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, natomiast nie powoduje takiego skutku prawnego, gdyż drugim - koniecznym - elementem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym. Drugi etap realizowany jest poza postępowaniem administracyjnym, a wszelkie spory z nim związane podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Gdyby Prezydent orzekł o przeniesieniu własności budynku, to właśnie wówczas, w ocenie Kolegium, decyzja obarczona byłaby wadą nieważności.
Pismem z 5 lipca 2021 r. K. S. (dalej: "wnioskodawca") złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium naruszenie art. 156 § 2 i 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do zmarłego - w dniu [...] lipca 2014 r. – W. S., co stanowi rażące naruszenie prawa.
K. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ponowne wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r. i skierowanie jej do aktualnych stron postępowania.
Pismem z 15 lipca 2021 r. (data wpływu do Kolegium 16 lipca 2021 r.) Prokurator wniósł skargę na decyzję organu z 14 czerwca 2021 r., zarzucając naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji nr 367/GK/DW/06, pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy;
2) art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność [...] bez równoczesnej sprzedaży tego budynku;
3) art. 7,80, 77 i 107 k.p.a. – z argumentacją jak w sprzeciwie z 18 lipca 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 9 września 2021 r., nr KOC/4164/Go/21, po rozpatrzeniu wniosku K. S. oraz Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 czerwca 2021 r., nr KOC/4451/Go/17 i ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r., nr 367/GK/DW/06 w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczna, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 8) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się natomiast nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a. ).
Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiły. Decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Należy zatem rozważyć, czy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej – w rozumieniu pkt 2.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, iż: "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
Organ odwoławczy podniósł, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kolegium podniosło, że słusznie w zaskarżonej decyzji z 14 czerwca 2021 r. organ uznał, że sprzeciw Prokuratora jest bezzasadny, gdyż opiera się na założeniu, że w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu warszawskiego nie orzeczono o przeniesieniu własności budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie. Tymczasem, z żadnego przepisu dekretu nie wynika, aby organ miał orzekać o własności budynku. Kolegium wskazało, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta została wydana na podstawie art. 7 dekretu, który reguluje podstawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Powołany przez Prokuratora przepis art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Natomiast "oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej" w trybie ww. dekretu nie następuje mocą samej decyzji administracyjnej. Decyzja jest bowiem pierwszym etapem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, natomiast nie powoduje takiego skutku prawnego, gdyż drugim - koniecznym - elementem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym. Ten drugi etap realizowany jest poza postępowaniem administracyjnym, a wszelkie spory z nim związane podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że stan prawny w niniejszej sprawie jest przeciwny od przedstawionego w sprzeciwie Prokuratora. Jednocześnie podkreślił, że gdyby organ orzekł o przeniesieniu własności budynku w decyzji, to właśnie wówczas decyzja obarczona byłaby wadą nieważności. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że jeśli Prokurator kwestionuje ugruntowaną linię orzeczniczą, nie przedstawiając przy tym argumentacji prawnej, to o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji, gdy przepis wywołuje wątpliwości interpretacyjne a jego zastosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Z tych względów nie mają także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne dotyczące daty wybudowania budynku na przedmiotowej nieruchomości.
Tym samym, Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu I instancji w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 31 października 2006 r. jest prawidłowe.
Natomiast Kolegium stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez K. S. jest zasadny w zakresie wady formalnej decyzji Kolegium z 14 czerwca 2021 r., gdyż postępowanie zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego w 2014 r. W. S., jak również powyższa decyzja została do niego skierowana. Jak wynika z Aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2014 r., spadek po W. S. zmarłym w dniu [...] lipca 2014 r. nabył w całości syn K. S. Wobec tego Kolegium uchyliło decyzję z 14 czerwca 2021 r. w całości i orzekło co do istoty sprawy.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie podziela zarzutu wnioskodawcy, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, gdyż w postępowaniu brał udział K. S., syn zmarłego W. S. i jemu także doręczono decyzję. Zatem, w żaden sposób strona nie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i jej interesy nie były zagrożone. Prowadzenie postępowania i wysłanie decyzji także do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie uchybienie formalne, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 września 2021 r. wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej: "skarżący"), zarzucając jej rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r., nr 367/GK/DW/06, mimo że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów:
1) art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdyż ten przepis został przyjęty za podstawę jej wydania, choć w tej sprawie nie miał on zastosowania, ponieważ budynek na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ulicy [...] numer [...] w [...], istniejący w chwili wydania wskazanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 października 2006 r., nr 367/GK/DW/06, został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r., to jest po wejściu w życie powołanego dekretu;
2) art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez orzeczenie o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położonej przy ulicy [...] numer [...] w [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, stanowiącym własność [...], bez określenia koniecznego warunku, pod którym umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste mogła być zawarta, to jest warunku sprzedaży tego budynku;
3) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie w ustaleniach faktycznych, że grunt, który oddano w użytkowanie wieczyste w chwili wydania zaskarżonej decyzji zabudowany był budynkiem mieszkalnym, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności K. S. w 11/16 częściach oraz małżonków W. S. i K. P. w 5/16 częściach, mimo że dowody zgromadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy jednoznacznie świadczyły o tym, że ten budynek nie stanowił odrębnego od gruntu przedmiotu własności, ponieważ został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r. i stanowił własność właściciela gruntu.
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r., nr 367/GK/DW/06, wobec rażącego naruszenia prawa, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 września 2021 r. uchylającą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzję tego organu z 14 czerwca 2021 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 października 2006 r. w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...].
Decyzja Kolegium została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreśliło Kolegium - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (pkt 1, 3 do 8). Postępowanie takie, co jest istotne, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej (kontrolowaną w tym trybie) decyzją ostateczną.
O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także – według niektórych stanowisk - racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną. Z kolei, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17).
Gdy chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ.: ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76).
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie pojawiały się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną).
Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19) niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą, adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot (osoba żyjąca, osoba prawna), która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zwraca się na tego rodzaju sytuacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślając, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 158/19).
Nie można również uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, jeżeli spadkobiercy (następcy prawni) takiej osoby brali udział w postępowaniu. Nie jest przy tym istotne czy udział ten dotyczył całego postępowania. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo, o którym mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa z momentem otwarcia spadku, czyli śmierci dotychczasowej strony. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r sygn. akt II OSK 248/21) następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane.
W niniejszej sprawie udział w całym postępowaniu brał spadkobierca zmarłego W. S., jego syn K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2014 r. wynika, że W. S. zmarł [...] lipca 2014 r., zaś syn nabył po nim spadek w całości.
Wobec powyższego Kolegium zasadnie uchyliło własną decyzję z 14 czerwca 2021 r. - z uwagi na wykrytą wyżej wskazaną wadę formalną i przystąpiło do oceny kontrolowanej decyzji Prezydenta z 31 października 2006 r. pod kątem wszystkich wad nieważności wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Ostatecznie, prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta nie znajdując żadnej wady wynikającej z ww. przepisu.
W tym miejscu należy wskazać, że w przedmiotowej decyzji Prezydenta, której stwierdzenia nieważności domaga się Prokurator, poza punktami I i II, po słowie "orzekam", w których organ zawarł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy, znajdują się także punkty 1-12 umieszczone po zwrocie "oraz stwierdzam, że", w których organ orzekający zawarł między innymi kwestie dotyczące budynku (np. pkt 2). Nie jest to jednak żadne władcze rozstrzygnięcie – jak twierdzi Prokurator.
Tego rodzaju konstatacje na temat konstrukcji i zakresu władczego rozstrzygnięcia decyzji zwrotowych zostały zawarte w wielu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na przykład w prawomocnym wyroku z 24 lutego 2015 r., sygn. I SA/Wa 2863/14, Sąd stwierdził, że "rozstrzygnięcie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji wydawanej w trybie art. 7 dekretu winno zawierać orzeczenie o przyznaniu konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie ustalające czynsz symboliczny. (...) stwierdzenia Prezydenta zapisane w pkt: 5, 6, 12 pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji mają charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej skarżących. Stwierdzenia nie te tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., nie wiążą organu na mocy przepisu art. 10 k.p.a. (...).
Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznacza się, że wydawanie decyzji w trybie art. 7 dekretu warszawskiego nie jest uzależnione od spełnienia przez budynek posadowiony na gruncie warunków z art. 5 dekretu warszawskiego. Jednoznaczne poglądy judykatury sądowoadministracyjnej w tym zakresie zostały przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 marca 2007 r., sygn. I OSK 580/06, skonstatował, iż "Okoliczność, iż na gruncie podlegającym roszczeniom dekretowym znajduje się budynek mieszkalny, nie odpowiadający warunkom z art. 5 dekretu, nie wyłącza możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, iż przepisy dekretu nie uzależniały przyznania prawa od stanu obiektu (czy był zniszczony i w jakim stopniu). Wyznacznikiem uwzględnienia wniosku lub odmowy było tylko spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a więc możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczenie gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00 niepubl.). Należy więc uznać, iż także w przypadku, gdy w odniesieniu do gruntu zostają spełnione warunki z art. 7 ust 1 i 2 dekretu, a w późniejszym czasie został na nim wzniesiony budynek mieszkalny, stanowiący własność gminy, możliwe jest uwzględnienie roszczeń następcy prawnego właściciela nieruchomości.
Wskazać także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r, sygn. akt VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1, poz. 1, a następnie uchwały z dnia 23 października 2000 r, sygn. akt OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60, przyjmuje się, iż rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków przewidzianą w art. 5, nie przewidywała możliwości orzekania o własności budynku (zob: wyrok NSA z 18 czerwca 2002 r, I SA 2718, niepubl.). Stąd też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się własności budynku, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej, zaś decyzja, stanowiąca o tym, dotknięta jest wadą nieważności.
Trafnie Kolegium wskazało, że właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna. Nie można także w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów, jak również przesądzać, na czyją rzecz zwrot ten ma nastąpić.
Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 7 dekretu warszawskiego swoim rozstrzygnięciem nie regulowała stanu własności budynku, gdyż jej przedmiotem było uregulowanie praw do gruntu. Dlatego wszelkie dodatkowe wypowiedzi Prezydenta m. st. Warszawy wykraczające poza zakres władczego rozstrzygnięcia zawartego w pkt I i II decyzji, a dotyczące sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowego budynku, jako prawnie nieistotne dla wyniku sprawy administracyjnej nie mogą być przedmiotem postępowania nadzorczego.
W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja Prezydenta w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie narusza rażąco prawa, tym samym zarzuty skargi są nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę – na podstawie art. 151 p.p.s.a.