I SA/WA 2734/22

I SA/Wa 2734/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Jolanta Dargas
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2528/23 - Wyrok NSA z 2025-09-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a par. 1, 157 par. 2,28, 97par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-524/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-l-524/2021/MGa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.II.GG.7212/4149/91 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości budowlanej zabudowanej budynkiem pawilonu handlowego, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.II.GG,7212/4149/91 działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości budowlanej zabudowanej budynkiem pawilonu handlowego, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.II.GG.7212/4149/91 i jednocześnie zawieszenie postępowania wystąpiła H. B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość, której dotyczy ww. decyzja nie stanowiła własności Skarbu Państwa w chwili jej wydania. W przedmiocie, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa toczy się obecnie postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewoda [...] w pierwszej instancji rozstrzygnął, że nieruchomość objęta wnioskowaną decyzją nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem wnioskodawczyni decyzja ta wywołuje skutki ex tunc. Tym samym właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek położonych w [...] byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości. Skoro nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani gminy w chwili wydania decyzji, to ich rozdysponowanie nie było możliwe, a w przypadku wskazanej decyzji mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Rozpoznając przedmiotowy wniosek Minister na wstępie podkreślił, że organ po wpłynięciu wniosku zobligowany jest zbadać, w pierwszej kolejności, czy wnioskodawca jest legitymowany do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - w niniejszym przypadku decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.II.GG.7212/4149/91 - a dopiero po uznaniu za stronę, należy wszcząć postępowanie i rozpatrzyć wniosek merytorycznie. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (..), regulujących problematykę komunalizacji mienia, stronami postępowania komunalizacyjneap są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym gdy wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji (patrz wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998r., sygn. akt I SA 873/98). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV S.A. 1285/98). Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.ILGG.7212/4149/91, stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem mienie aby mogło zostać skomunalizowane musiało być mieniem Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990r. Minister wskazał, że z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że nie jest prawomocnie zakończone postępowanie o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 z późn. zm.), decyzji stwierdzającej, że stanowiąca własność spadkobierców m. in. E. Z. nieruchomość objęta Iwh [...] gm. kat. [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. nr 3, poz. 13 ze zm.). Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, to skarżący powinien - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować. Skoro skarżący takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawił, to nie można uznać, że ma on legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019r. sygn. akt I SA/Wa 1851/19). Dodatkowo należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 2 września 1991r. wynika, że założono księgę wieczystą Kw nr [...], m.in. dla działki nr [...] położonej w [...], i wpisano w niej prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Minister podkreślił, że podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982r. (Dz. U. Nr 19, poz. 147), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04). Także w wyroku NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 1999r., sygn. akt 2338/04 (Lex nr 47173), wyrażony został pogląd, iż "zasada wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6.07.1982r., o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księdze wieczystej". W związku z powyższym, skoro przedmiotowy wpis w księdze wieczystej objęty był domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, dlatego też domniemanie to nie mogło być obalone w wyniku postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że ewentualne przedstawienie decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, również nie spowoduje przyznania przymiotu strony skarżącej w postępowaniu komunalizacyjnym. Powyższe wynika z poglądu prezentowanego przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2021r. sygn, akt I SA/Wa 1633/19 wskazał, że z racji stwierdzenia, że sporna nieruchomość w określonych granicach nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, Skarb Państwa nie był właścicielem ww. nieruchomości, jednakże prawo własności Skarbu Państwa zostało oficjalnie podważone dopiero w wyniku postępowania prowadzonego wiele lat później niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna. Chodzi tu o postępowanie prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd przyjął, że umorzenie przez organ nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa, a organ zasadnie zanegował interes prawny skarżących. Nie wykazali oni bowiem prawa własności ww. nieruchomości w dacie komunalizacji, a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Udokumentowanie wiele lat później niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna prawa własności nieruchomości na 1945 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją, nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w tej ostatniej dacie. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżących do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego a tym samym umorzenie postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa. Podkreślić należy, że sąd uznał że istotny jest aspekt czasowy, a więc, samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednicy prawni wnioskodawców legitymowali się prawem własności - nie jest wystarczającej do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie i na podstawie określonego stanu prawnego. Inaczej mówiąc przyjmuje się, że dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji. Zauważyć trzeba, iż prowadzone przez organ postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Organ ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, Minister stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, że H. B., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.ILGG.7212/4149/91, nie wykazała- że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymacje do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Jednocześnie Minister dodał, że zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest odrębnym, samodzielnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności musi być prowadzone postępowanie administracyjne (wynika już z samej nazwy instytucji zawieszenia), aby w przypadkach przewidzianych przez ustawę lub na zgodny wniosek stron można było zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, czyli wstrzymać tok postępowania (vide: WSA w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 202Ir., sygn. akt: II SA/Rz 405/21). Tym samym, zdaniem Ministra, wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy uznać za bezprzedmiotowy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. B. (skarżąca) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie art. 61a § 1 KPA poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis art. 61a § 1 KPA znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego;
2. naruszenie art, 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek [...], z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego postępowanie;
3. naruszenie art. 61a § 1 KPA w zw. z art, 157 § 2 KPA w zw. z art. 28 KPA i art. 30 § 4 KPA poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy:
a. skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli majątku [...] z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli m. in. jej poprzednicy prawni P. K. i J. K.,
b. w toku jest prowadzone m. in. z udziałem skarżącej postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ęx tunc, że nieruchomości stanowiące majątek [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Wojewoda [...] wydał nieprawomocną decyzje m. in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody [...], a co za tym idzie własność nieruchomoości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątku [...],
- a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania do dnia dzisiejszego ostatecznej decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości stanowiących majątek [...] pod przepis art. 2 ust 1 Iit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego;
4. naruszenie art. 7 KPA w zw. z art. 8 § 1 KPA w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...].
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem
administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3) PPSA oraz zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o akta sprawy GZ.rn.625.304.20i9 oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy GZ.rn.625.304.20i9 prowadzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na okoliczność: wszczęcia w 2013 roku i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące majątek [...] oraz zespół pałacowo-parkowy w [...] nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej, że m. in. nieruchomość, co do której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca dotyczyło decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1991r. znak: GP.II.GG.7212/4149/91 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości budowlanej zabudowanej budynkiem pawilonu handlowego, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Minister w zaskarżonym postanowieniu, wskazał że skarżąca nie złożyła żadnego dokumentu z którego wynikałoby, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca natomiast tytuł do tej nieruchomości wywodzi z decyzji Wojewody [...] z 23 marca 2015 r. stwierdzającej, że m. in. nieruchomość, co do której skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przyznając jednocześnie, że obecnie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie na skutek odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] i nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone.
Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organy odwołując się do treści art. 28 kpa zasadnie wskazały, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. II OSK 889/12) Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby jednak pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84-86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw. W niniejszej sprawie nie istniała w dacie wydania postanowienia norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji Wojewody [...]. Podstawy takiego interesu prawnego w sprawie nie może wywodzić tylko z faktu, że toczy się postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwało bowiem skarżącej żadne prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, które byłoby ujawnione w treści księgi wieczystej. Sąd podziela stanowisko Ministra, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mógł podważyć zatem podniesiony w skardze zarzut, że organ nadzoru nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu prawnego objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości w szczególności z decyzji Wojewody [...] z 2015 r. Skoro skarżąca powołuje się na to, że prawo własności skomunalizowanej nieruchomości przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu, to powinna wykazać, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. w dacie 27 maja 1990 r., działka ta stanowiła własność jej poprzednika prawnego. Interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może wynikać z tego, jak już wyżej wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia stanu prawnego skomunalizowanej nieruchomości jest w toku i nie zostało prawomocnie zakończone, gdyż temu postępowanie nadzorcze nie służy. To skarżąca powinna - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować.
Organ zatem prawidłowo ustalił, że skarżąca nie posiadała żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożyła ona bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałyby jej prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby ją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Skoro bowiem skarżąca takiego tytułu organowi nadzoru nie przedstawiła, to nie można uznać, że ma ona legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] a zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, skoro, jak prawidłowo wskazał organ postępowanie nie mogło być wszczęte ponieważ skarżąca nie wykazała aby przysługiwał jej tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.