I SA/Wa 2725/20

I SA/Wa 2725/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 548/22 - Wyrok NSA z 2025-03-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par. 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. Starosta [...] (dalej także jako organ I instancji/starosta) ustalił odszkodowanie na rzecz E. G. w kwocie [...] złote za udział [...] części w nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gm. [...], zajęte pod drogę gminną, stanowiącą własność Gminy [...], uregulowane w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr [...] (pkt [...] decyzji), do zapłaty odszkodowania zobowiązał Gminę [...] (pkt [...] decyzji), ustalił, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt [...] decyzji) oraz ustalił, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (pkt [...] decyzji).
W uzasadnieniu decyzji starosta wskazał, że E. G. nabyła udział [...] części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 1996 r. Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2019 r. zatwierdzającej podział ww. nieruchomości z działki nr [...] zostały wydzielone m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...], przeznaczone pod drogę gminną. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ I instancji wywiódł, że powyższe oznacza, że warunkiem powstania prawa do odszkodowania jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. podział nieruchomości musi być dokonany na wniosek właściciela nieruchomości, a wydzielenie w trakcie takiego podziału działek pod drogi publiczne musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie organu obie powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, a ponieważ prowadzone w sprawie negocjacje nie doszły do skutku - wnioskiem z [...] maja 2019 r. E. G. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...]-[...] w trybie decyzji administracyjnej – otwarta została droga do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.
W dalszej kolejności starosta wskazał, że zasady ustalania odszkodowań zawarte są w art. 129, 130, 134, 151 i art. 154 ugn. Zgodnie z powyższymi przepisami odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do art. 154 ugn wyboru właściwej metody szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając kryteria wskazane w tym przepisie. Szczegółowe zasady określania wartości gruntów wydzielonych pod drogi publiczne zostały zawarte w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie).
Mając powyższe na uwadze organ I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy A. W. sporządziła [...] listopada 2019 r. operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość działek nr [...], [...], [...] i [...] na łączną kwotę [...] złotych, w tym wartość gruntu - [...] złotych i wartość obiektów budowlanych (utwardzenie gruntu) - [...] złotych. W ocenie starosty operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy i spełnia wymogi zarówno ugn jak i rozporządzenia, a zatem może stanowić podstawę do określenia wartości terenu i ustalenia odszkodowania.
Rozpoznając odwołanie Gminy [...] Wojewoda [...] (dalej także jako organ II instancji/wojewoda) decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wojewoda podniósł, że rzeczoznawca majątkowa oparła wycenę nieruchomości na art. 36 § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegła prawidłowo ustaliła, że na dzień wydana decyzji podziałowej sposób użytkowania nieruchomości był tożsamy z celem wywłaszczenia, jak również po przeanalizowaniu rynku nieruchomości drogowych uznała możliwość wykorzystania tych transakcji zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą.
Organ II instancji wskazał, że Gmina [...] podnosiła w odwołaniu, że ponosiła koszty utwardzenia ulicy [...] w miejscowości [...], a nie były to koszty właściciela działek stanowiących fragment ulicy [...] i rzeczoznawca nie powinien uwzględniać w operacie tego obiektu budowlanego. Zgodnie z opisem zamieszczonym w operacie (stan nieruchomości ustalony na [...] lutego 2019 r.) działki nr [...]-[...] były utwardzone tłuczniem, gmina nie wskazała jednak, aby znajdujące się na działkach utwardzenie z tłucznia stanowiło jej własność. W ocenie organu z przedstawionych przez gminę dokumentów wynika jedynie, że Gmina [...] wykonywała na przedmiotowych działkach niestanowiących jej własności bliżej nieokreślone prace i z tego tytułu może ewentualnie dochodzić zwrotu kosztów, ale nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ma obowiązek dokonania oceny sporządzonego operatu wyłącznie pod względem formalnym. Dokonując takiej oceny organ II instancji nie stwierdził jakichkolwiek okoliczności które uzasadniałyby zakwestionowanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i uznał, że decyzja Starosty [...] jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] (dalej także jako skarżąca).
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn – poprzez zwiększenie kwoty odszkodowania o nakłady polegające na utwardzeniu części nieruchomości które nie zostały poniesione przez dotychczasowych właścicieli oraz art. 7, 80 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) poprzez nieustalenie w postępowaniu dowodowym kwestii tego przez kogo wykonane zostały utwardzenia tłuczniem. - Wniosła o jej uchylenie w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 ugn. Jak zaś stanowi art. 98 ust. 1 i 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ugn stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Analiza wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do wniosku, że ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki gruntu, które w związku podziałem zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe przy spełnieniu łącznie następujących warunków: po pierwsze - działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe; po drugie - zostały wydzielone w tym celu z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela; po trzecie - przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ponadto ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej może nastąpić dopiero w razie nieuzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze porozumienia między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na wniosek współwłaścicieli, w tym E. G., zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] na działki: nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 – przeznaczone pod drogi dojazdowe, publiczne, działkę nr [...] o pow. [...] m2 – przeznaczoną pod drogę dojazdową zbiorczą, publiczną, działkę nr [...] o pow. [...] m2 – przeznaczoną pod drogę dojazdową, wewnętrzną oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 – przeznaczoną pod ciąg pieszy, wewnętrzny. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2019r.
Powyższe oznacza, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...]-[...] i [...] spełnione zostały wszystkie wskazane wyżej przesłanki: powyższe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek współwłaścicieli, a zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki te przeszły na własność Gminy [...] z mocy prawa z dniem [...] marca 2019 r.
Z akt sprawy wynika również, że wyczerpany został tryb cywilnoprawny – pismem z [...] marca 2019 r. E. G. zwróciła się do organu o wypłatę odszkodowania za ww. działki proponując cenę za 1 m2 – [...] złotych. W odpowiedzi pismem z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że gmina nie posiada wolnych środków finansowych na wypłatę odszkodowania. Pismem z [...] maja 2019 r. E. G. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie nie doszło do ustalenia odszkodowania na drodze konsensualnej.
Wskazane okoliczności otwierają drogę do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. W toku postępowania nie były one kwestionowane przez żadną ze stron.
Stosownie do art. 130 ust. 1 ugn w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Realizując powyższą normę Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego, A. W., w celu wykonania opinii ustalającej wartość przedmiotowych nieruchomości i zobowiązał biegłego do sporządzenia powyższej opinii zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn oraz art. 149-159 ugn z uwzględnieniem stanu nieruchomości na [...] lutego 2019 r. zgodnie z aktualną wartością rynkową. [...] sierpnia 2019 r. biegła sporządziła operat szacunkowy. Pismem z [...] października 2019 r. Gmina [...] wniosła uwagi do operatu. Uwzględniając wniesione uwagi, [...] listopada 2019 r. biegła sporządziła kolejny operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne [...]-[...] oraz [...] z obrębu [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w gminie [...]. W operacie tym wartość prawa własności nieruchomości oszacowano łącznie na [...] złotych, w tym wartość gruntu [...] złotych i wartość obiektów budowlanych [...] złotych. Do operatu z [...] listopada 2019 r. nie wniesiono uwag.
Przechodząc do oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu Sąd zwraca uwagę na fakt, że z art. 154 ust. 1 ugn wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Jest on zatem dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że Sąd ani organy administracji orzekające w sprawie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Są one zobowiązane więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela ocenę omawianego operatu zaprezentowaną przez organy obu instancji. Omawiany operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ugn i rozporządzenia, zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Prawidłowość operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. nie była w toku postępowania kwestionowana.
Zarzuty skarżącej sprowadzają się do nieuzasadnionego w jej ocenie uwzględnienia w wysokości odszkodowania wartości obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowych działkach, tj. utwardzeń tłuczniem i niedokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie tego na czyj koszt zostały wykonane ww. utwardzenia.
Zarzuty te nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ugn w przypadku o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale - tj. w niniejszej sprawie [...] lutego 2019 r. – oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, przy czym stosownie do art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wobec powyższego, skoro zatem na wskazaną datę na przedmiotowych działkach występował tłuczeń to stanowił element działek. Skarżąca Gmina nie wykazała aby wyłożenie tłuczniem zostało dokonane przez Gminę a więc aby czynności te stanowiły nakład na cudzą rzecz. Metoda wyceny tego rodzaju naniesień na gruncie nie może podlegać kontroli sądu co do sposobu przeprowadzenia analizy. Tego rodzaju uprawnienie, jak to było wskazywane wyżej jako wiedza specjalistyczna nie podlega ocenie ani organu ani sądu. Nawiasem mówiąc Gmina nie zaprzeczyła aby droga była w ten sposób utwardzona. Wbrew wywodom skargi organ nie miał obowiązku ustalania czy tłuczeń został położony przez nią czy też inny podmiot.
Mając na uwadze wskazany wyżej przepis brak jest podstaw do nieuwzględnienia wartości tych obiektów w kwocie odszkodowania. Utwardzenie tego rodzaju W świetle art. 130 ust. 1 ugn nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, albowiem ustalenie kto dokonał utwardzeń tłuczniem na przedmiotowych działkach nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ nie był zobowiązany do ustalania tej okoliczności. Wartość rynkowa nieruchomości to wartość nie tylko gruntu ale i elementów składowych takich jak budynki, drzewa czy inne. Takiego rodzaju elementem jest wyłożony tłuczeń. Skoro Gmina wywodzi odmiennie powinna tę okoliczność udowodnić. Ponieważ tego nie uczyniła brak jest podstaw do odmiennej niż to przyjął organ oceny operatu szacunkowego.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa sąd skargę oddalił.
Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U, poz. 374) i zarządzeniem przewodniczącej wydziału I WSA w Warszawie z [...] kwietnia 2021 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii. Strony zostały zawiadomione o możliwości zgłaszania wniosków i dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu na którym zapada wyrok kontrola sądowa sprawowana na posiedzeniu niejawnym niczym nie różni się od kontroli na rozprawie.