I SA/WA 2723/22

I SA/Wa 2723/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 381/24 - Wyrok NSA z 2024-07-17
I OZ 290/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 95 pkt 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi M. K. - zarządcy tymczasowego [...] w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. - zarządcy tymczasowego [...] w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr KOC/1135/Pd/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania Syndyka [...] (dalej również jako "Skarżąca") od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 27 stycznia 2022 r., nr 44/2022, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z 27 stycznia 2022 Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku Syndyka [...] odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Warszawie w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu [...] sierpnia 2021 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...]. Decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt. 7, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n."). W jej uzasadnieniu Prezydent przywołał treść art. 95 pkt 7 i art. 93 ust. 3b u.g.n., § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a także art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wskazał, że z dołączonej przez stronę do akt sprawy kopii rzutów budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wynika, że budynki wewnątrz których przebiega projektowana linia podziałowa posiadają wspólną ścianę, a złożone przez Skarżącą wyjaśnienia i dokumentacja nie potwierdzają, że budynki wewnątrz których przebiega projektowana linia podziałowa posiadają odrębne przylegające ściany. W konsekwencji organ I instancji uznał, że nie jest możliwe wydanie decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie można wydzielić działki budowlanej skoro proponowany podział powoduje podział obiektu budowlanego posiadającego wspólne elementy konstrukcyjne - wspólną ścianę. Od powyższej decyzji Prezydenta odwołanie złożyła Skarżąca.
Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 95 ust. 7 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Organ wskazał następnie, że okoliczności sprawy potwierdzają przy tym, iż projektowane do wydzielenia działki nr [...] uniemożliwiają zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków. Wynika to z faktu, zdaniem organu, iż oba obiekty budowlane oznaczone numerami porządkowymi [...] od ul. [...] posiadają wspólną jedną ścianę a zatem stanowią obiekt współzależny. Projektowany podział powoduje w ocenie Kolegium wydzielenie działki, na której nie będzie w pełni posadowiony budynek. Zdaniem organu, działanie takie nie spełnia celu normy art. 95 pkt 7 u.g.n. a więc konieczności wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Jak podniosło Kolegium, projektowany podział rodzi zatem dodatkowe ryzyka i komplikacje w zakresie prawidłowego korzystania z ww. budynków. Z powyższych względów odmowę zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości Kolegium uznało za zasadną.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła Skarżąca, zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. Przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 95 ust. 7 w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nieodniesienie się do ich treści i brzmienia według dnia pozwolenia na użytkowanie budynków, w tym zwłaszcza przy [...], a także z uwagi na próbę ich zawężającego stosowania,
b) art. 4 pkt 3a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie,
c) art. 3 pkt 2 i 2a Prawa budowlanego poprzez dowolną ich interpretację,
d) art. 59 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nierespektowanie skutków wydania pozwolenia na użytkowanie budynków przy [...] jako samodzielnych budynków jednorodzinnych,
e) § 210 i 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie,
f) § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz pkt 2 Objaśnień do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych poprzez podważanie (odmowę legalnego działania organu ds. ewidencji gruntów i budynków z daty wydania kartotek budynków przy [...] oraz geodety) stosowania tych przepisów i skutków wydania kartotek dla dokonywanego w toku niniejszego postępowania podziału działki nr [...].
2. Przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne stosowanie przepisów z różnych obszarów prawa: geodezyjnego, budowlanego, ewidencyjnego oraz dążenie do interpretowania ich znaczenia niezgodnie z ich treścią,
b) art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażające się niepodjęciem dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (wg wydzielenia działki dla domu przy [...] na działkę nr [...], wydania pozwoleń na użytkowanie, kartotek budynku, treści dokumentacji technicznej) oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym mieszkańców, spółdzielców i masy upadłości służącej zabezpieczeniu wierzycieli spółdzielni,
c) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 95 ust 7 u.g.n.) na niekorzyść Skarżącej, czego skutkiem jest odebranie jej uprawnienia i obowiązku do dokonania podziału nieruchomości zgodnie z wnioskami osób legitymujących się spółdzielczym własnościowym prawem do domu jednorodzinnego,
d) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania poprzez nieuwzględnienie merytorycznych argumentów Skarżącej i tendencyjne potraktowanie jego wniosków, a w ostatniej decyzji niepodjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez Kolegium,
e) art. 77 k.p.a. z uwagi na pominięcie szeregu faktów i dowodów przy rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym chronologii zdarzeń mających wpływ na stosowanie konkretnych przepisów oraz skutków decyzji nr 150/2020 do powstania działki nr [...],
f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 27 stycznia 2022 r., nr 44/2022, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr 221/2019 r. z 14 marca 2019 r., pisma Urzędu m.st. Warszawy z 30 grudnia 2019 r., decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 150/2020 z 10 lutego 2010 r. z mapą, decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 477/D/MC/2000 z 31 maja 2000 r., decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 537/D/MC/2000 z 12 czerwca 2000 r., mapy inwentaryzacyjnej z 2010 r. na okoliczności dopuszczalności dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 19 września Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. dopuścić uzupełniające dowody z dokumentów załączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przesłankami zastosowania tego przepisu są zatem, po pierwsze, by na skutek dokonania podziału wydzielona została działka budowlana, a po drugie, by podział ten był niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. Powołany przepis stanowi przy tym lex specialis w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości, gdyż reguluje jeden z przypadków, w których - pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego albo niezależnie od jego ustaleń lub ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jest dopuszczalny podział nieruchomości. Przypadek, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie podział w trybie art. 95 pkt. 7 u.g.n. nie jest możliwy. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał jednak, że w sprawie nie wystąpiły wyżej wskazane przesłanki konieczne do dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., a co za tym idzie nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Jak stanowi art. 4 ust. 3a u.g.n., działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zarówno więc art. 95 pkt 7 u.g.n., jak i definiujący działkę budowlaną art. 4 ust. 3a tej ustawy wskazują, że zasadniczym celem wydzielenia działki budowlanej, w tym również w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., jest umożliwienie korzystania z budynku.
Prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, na podstawie przywołanych przepisów, organ powinien zatem ustalić, czy proponowany podział jest niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. Dodatkowo, prowadząc postępowanie na wniosek złożony przez właściciela nieruchomości, organ winien zmierzać do zakończenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Zasadą w tym postępowaniu winno być bowiem zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, o ile podział ten realizuje przewidziany w art. 95 pkt 7 u.g.n. cel, polegający na wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Organ oceniając wniosek w zgodzie z powołaną zasadą winien też uwzględnić przyczyny, dla których wniosek o dokonanie podziału został złożony (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 185/22).
Przy czym należy podkreślić, że prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, a wynikającym z samej istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 k.c., właściciel rzeczy ma bowiem prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, choć oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepisy zatem ograniczające prawa właściciela w jego prawie własności, a więc w tym przypadku w uprawnieniu do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2330/20).
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącej, zgodnie z którym przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które powołał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenia, czy proponowany podział służy zapewnieniu prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego, a co za tym idzie treść tych przepisów pozostaje bez istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zresztą jak sama Skarżąca podnosiła – czemu organy w istocie nie zaprzeczyły – przedmiotowe budynki bliźniacze mają samodzielne wejścia oraz posiadają oddzielne przyłącza wodociągowe, energetyczne, teletechniczne, gazowe oraz kanalizacji deszczowej, a także przewody kominowe oddzielne dla każdego budynku. Skarżąca wskazywała ponadto, że budynki posadowione na projektowanych działkach [...] są samodzielne, na co w ocenie Skarżącej, wskazują: dane z kartoteki budynków, zgodnie z którymi budynki te mają oddzielne numery ewidencyjne, dokumentacja architektoniczno-budowlana, do której Kolegium nie odniosło się w ogóle, oraz decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 31 maja 2000 r. oraz 12 czerwca 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie domów przy ul. [...].
Jako podstawę odmowy zatwierdzenia wnioskowanego podziału organy wskazały istnienie wspólnej ściany oddzielającej oba budynki (brak podwójnej ściany – odrębnej dla każdego z budynków), co zdaniem organów, miało spowodować, że po dokonaniu podziału korzystanie z nieruchomości będzie znacznie utrudnione z uwagi na fakt, że projektowany podział spowoduje wydzielenie działki, na której nie będzie w pełni posadowiony budynek.
W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie organów w żaden sposób nie dowodzi, że proponowany podział uniemożliwi – jak twierdzą – korzystanie z nieruchomości w rozumieniu zarówno art. 95 pkt 7, jak i art. 4 ust. 3a u.g.n. Korzystanie z rzeczy stanowi jedno z dwóch podstawowych uprawnień wynikających z prawa własności. Bazując na poglądach wyrażanych w literaturze przedmiotu stwierdzić wypada, że w zakresie uprawnienia do korzystania wskazuje się na kolejny zespół uprawnień przyznanych właścicielowi (tzw. triada uprawnień). Przede wszystkim właścicielowi przysługuje prawo do posiadania rzeczy (ius possidendi), lecz także do używania jej w takiej postaci, która nie jest związana z pobieraniem pożytków (ius utendi), jak i do pobierania pożytków (ius fruendi). Skoro władztwo właściciela nad rzeczą jest szerokie, ma on także uprawnienie do dyspozycji faktycznych związanych z rzeczą, w tym do jej przetworzenia, zużycia i zniszczenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 249/22).
Mając powyższe na uwadze Sąd w rozpoznawanej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym na tak rozumiane korzystanie z nieruchomości nie będzie miało z pewnością negatywnego wpływu zatwierdzenie przedmiotowego podziału nieruchomości, w konsekwencji którego dojdzie do ustalenia granicy pomiędzy budynkami poprzez przedzielenie łączącej ich wspólnej ściany (tak jak zobrazowano to na rzutach budynków załączonych do odwołania). Zdaniem Sądu, proponowany podział nie utrudnia ani dostępu do budynków – wszak budynki mają oddzielne wejścia, ani nie ma wpływu na dostęp do infrastruktury technicznej, którą każdy z budynków posiada oddzielną. Co równie istotne, linie podziału nie przebiegają poprzez znajdujące się w budynkach pomieszczenia, lecz zostały poprowadzone wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ścianę budynków, czyli tak jak tego wymaga przepis art. 93 ust. 3b u.g.n., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.
W ocenie Sądu, charakter zabudowy znajdującej się na spornej nieruchomości jest istotną okolicznością, która musi zostać uwzględniona przez organ administracji przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału, jednak w tej sprawie organy nie wykazały w sposób przekonujący, by taki charakter zabudowy uniemożliwiał dokonanie podziału nieruchomości. Natomiast wymienione we wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości budynki są obecnie położone na jednej działce gruntu, której właścicielem jest [...] w upadłości likwidacyjnej. Taki stan prawny spornej nieruchomości może też stanowić znaczącą przeszkodę w korzystaniu z położonych na niej budynków, a dokonanie wnioskowanego podziału przyczyni się do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków, stanowiących w istocie odrębne nieruchomości. Nie sposób zaś uznać, biorąc również pod uwagę przywoływane przez organ przepisy Prawa budowlanego, aby na działce mającej być przedmiotem podziału znajdował się jeden budynek mieszkalny, którego nie można podzielić w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Dla prawidłowego i racjonalnego korzystania ze znajdujących się na tej działce budynków niezbędne jest więc wydzielenie poszczególnych działek budowlanych, tak aby właściciele budynków mogli w pełni korzystać z ich prawa własności.
Z tych przyczyn uznać należy, że organy onu instancji nie dokonały właściwego, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a dodatkowo Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną, w szczególności w zakresie przesłanki do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. niezbędności podziału do korzystania z budynku mieszkalnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony Skarżącej kwotę 680 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.