I SA/Wa 2710/19

I SA/Wa 2710/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Mariola Kowalska. /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2172/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 14
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi W. S. i K. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako "Minister/organ") decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako "organ nadzoru") z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], oraz stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...], i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r., nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2, a także odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] w pozostałej części.
Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...], zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2, w pozostałej części odmówił stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe, powołując się na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę przemysłowo-składową, nie wzięły pod uwagę, iż przeznaczenie takie nie dotyczy całości nieruchomości. Wobec tego organy dekretowe, rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, rażąco naruszyły przepis art. 7 ust 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej "dekret") w zakresie w jakim odmówiły przyznania żądanego prawa mimo braku ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym planem. Powyższe, według organu nadzoru, stanowi przesłankę do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczeń dekretowych z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz z dnia [...] maja 1953 r. w ww. części, bowiem w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpili W. S. i K. S., wskazując, że w dacie wydania orzeczeń dekretowych z dnia [...] grudnia 1953 r. i z dnia [...] maja 1953 r. brak było uchwalonego i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości.
Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. - [...] m2, a także odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] w pozostałej części.
Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jednocześnie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia Ministra Inwestycji i Rozwoju co do meritum sprawy, Minister zauważył, że skierowanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. do [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w sytuacji gdy podmiot ten nie jest stroną postępowania (jest nią [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k.) stanowi o wadliwości decyzji w tym zakresie. W konsekwencji w opinii Ministra ponownie rozpoznającego sprawę decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie mogła pozostać w obrocie prawnym i podlegała uchyleniu. Przy czym Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju zaznaczył jednak, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru co do pozostałych stron postępowania, a także iż obecnie nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...] znajduje się w obrębie [...] - część dz. ew. nr [...] (własność [...] - ul. [...]) oraz w obrębie [...] - część dz. ew. nr [...] (własność [...] - ul. [...]), [...], [...] (własność Skarbu Państwa, oddane w użytkowanie wieczyste).
Przechodząc do kwestii badania decyzji z [...] kwietnia 2018 r. w jej zakresie merytorycznym, Minister stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r.
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...], stanowiąca współwłasność K. i S. małżonków S. (zob. świadectwo Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].11.1946 r. nr [...]), została objęta działaniem dekretu. Z dniem [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Przy czym badane w trybie nadzoru decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. wydane zostały z powołaniem się na przepisy ww. dekretu i ustawy oraz przepisy proceduralne, które wówczas określało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341).
Minister podkreślił, że organy dekretowe zobligowane były do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie obowiązujących przepisów. Zatem ocena legalności decyzji dekretowych powinna zostać dokonana w zgodzie z jego uregulowaniami oraz innymi przepisami obowiązującymi w dniu wydania ww. decyzji zarówno ustrojowymi, procesowymi, jak i materialnymi. Bezspornym jest natomiast, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Wobec tego wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu.
Minister Inwestycji i Rozwoju, zdaniem Ministra, właściwie ustalił, że wniosek dekretowy złożony przez K. S. w dniu [...] czerwca 1948 r., został złożony przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...] została objęta przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 r. (opinia geodezyjna geodety uprawnionego A. G. z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Przy czym zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2003 r. (sygn. akt OPK 3/03), wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie, podlega rozpoznaniu. Tym samym spełniony został warunek określony w art. 7 ust. 1 dekretu niezbędny do rozpoznania podania o własność czasową w niniejszej sprawie.
Organ nadzoru podkreślił, że Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. odmówiło K. i S. małż. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...], z uwagi na przeznaczenie terenu tej nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę przemysłowo-składową, co nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] w uzasadnieniu wskazując, że jest ono słuszne i zgodne z przepisami.
Organ nadzoru zważył, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Chodzi zatem o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z powołanego przepisu wynika, iż odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania.
W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego czynności wyjaśniających organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta była w części (tj. w zakresie części dz. ew. nr [...] o pow.
[...] m2 oraz części dz. ew. nr [...] o pow.
[...] m2 z obrębu [...]) Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), a w pozostałej części nieruchomość ta objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalonym w dniu [...] marca 1949 r., ogłoszonym w dniu [...] marca 1949 r. w Monitorze Polskim część A Nr 14, poz. 201 (zob. opinia uprawnionego geodety A. G. z dnia [...] listopada 2016 r.).
W ocenie Ministra nie sposób zatem przyjąć argumentacji wnioskodawców (następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości), że brak było uchwalonego i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, bowiem ustalenia Ministra Inwestycji i Rozwoju co do tego, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wydania orzeczenia dekretowego, należy uznać za poprawne. Prawidłowo także ww. organ nadzoru zinterpretował funkcje wynikające z powołanych planów dla obszaru nieruchomości nimi objętego. Zgodnie bowiem z Ogólnym Planem Zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r. ww. część nieruchomości (tj. część dz. ew. nr [...] o pow.
[...] m2 oraz część dz. ew. nr [...] o pow.
[...] m2 z obrębu [...]) znajduje się na terenie zabudowy luźnej lub grupowej, 2-kondygnacyjnej, 30% powierzchni zabudowania. Natomiast stosownie do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], ogłoszonego w dniu [...] marca 1949 r. nieruchomość położona przy ul. [...] w pozostałej części przewidziana była pod zakłady przemysłowe, składy, itp. sektora publicznego z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, dojazdy, bocznice, zieleńce, 30% powierzchni zabudowania (dotyczy części obecnych dz. ew. nr [...], [...] i [...]), a także drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (dotyczy obecnej dz. ew. nr [...] i części dz. ew. nr [...]) (zob. opinia uprawnionego geodety A. G. z dnia [...].04.2016 r.). Ponadto w dacie wydania orzeczeń dekretowych na opisanej nieruchomości mieściły się budynki, 1-3 kondygnacyjne, murowane, o przeznaczeniu przemysłowym (fabryki) z czynnymi instalacjami sieci miejskich: wodociąg i elektryczność (zob. opis budynków Resortu Techniczno-Budowlanego Zarządu [...] w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. sprawdzony w terenie [...] lutego 1954 r.).
W świetle poczynionych ustaleń Minister wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo uznał, że odmowa organu dekretowego, dotycząca nieruchomości położonej przy ul. [...], w części objętej zapisami Planu Miejscowego nr [...] i przeznaczonej pod zakłady przemysłowe, składy itp. sektora publicznego z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, dojazdy, bocznice, zieleńce (tj. części obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]) jest prawidłowa, ponieważ ww. część nieruchomości nie mogła być użytkowana przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli. Plan bowiem w sposób jednoznaczny wskazuje, że inwestycje te mogą być wykonane tylko przez inwestora państwowego. Zapis tej funkcji w planie, w ocenie organu nadzoru, wskazuje na niemożność jej realizowania przez osobę prywatną. Wyraźnie bowiem wskazano zakłady sektora publicznego, a nie dowolne zakłady przemysłowe. Według Ministra uszczegółowienie zakładów sektora publicznego i wyjęcie ich z ogólnej definicji zakładów przemysłowych wskazuje, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie można było pogodzić korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Również w zakresie przeznaczenia na podstawie Planu Miejscowego nr [...] części przedmiotowej nieruchomości pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (tj. dz. ew. nr [...] i część dz. ew. nr [...]) nie mogła ona być użytkowana przez prywatnych właścicieli. Przy czym Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należy do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Minister uznał jednocześnie, iż prawidłowa gospodarka drogowa winna być zapewniona w każdych, nawet najbardziej nadzwyczajnych warunkach. Koniecznym zatem było podporządkowanie infrastruktury drogowej - jej utrzymania i niezakłóconego funkcjonowania - niezależnym organom administracji państwowej. Pozostawienie dróg w gestii podmiotów prywatnych nie dałoby tej gwarancji i narażałoby użytkowników dróg na niepewność prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach. W ocenie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju przeznaczenie części terenu przedmiotowej nieruchomości na drogę, stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przy ul. [...] przez dotychczasowych właścicieli. Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, iż według art. 7 ustawy o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, grunty potrzebne do budowy infrastruktury drogowej mogą być nabyte w drodze wywłaszczenia, względnie czasowo zajęte, a więc dla realizacji inwestycji drogowych dopuszczalne było nawet wywłaszczenie niezbędnych na ten cel nieruchomości.
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w odniesieniu do pozostałej części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], obejmującej część działki ewidencyjnej nr [...] o pow.
[...] m2 oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o pow.
[...] m2 z obrębu [...], z uwagi na nieobjęcie jej Planem Miejscowym nr [...] podniósł, iż organy dekretowe winny odnieść się do Ogólnego Planu Zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r., zgodnie z którym ww. teren nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę luźną lub grupową, 2-kondygnacyjną. Nie istniały jednak żadne przepisy, które wykluczałyby wznoszenie takich budynków przez osoby prywatne, wręcz przeciwnie, o czym stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) w związku z czym organ nadzoru uznał, że dotychczasowi właściciele mogli w części nieruchomości objętej Ogólnym Planem Zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r. wykorzystywać nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju oznacza to, że organy dekretowe w tej części nieruchomości rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż mimo braku przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia w tej części wniosku dekretowego, odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadniły przeznaczeniem jej w planie pod zabudowę przemysłowo-składową, co jak wykazano nie miało miejsca.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister podał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2, a w konsekwencji w tym zakresie należało również ustalić czy badane w trybie nadzoru orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś przepisu art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Reasumując, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju zgodził się z ustaleniem Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i należało stwierdzić wydanie orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał, iż użytkowanie wieczyste obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zostało bowiem nabyte przez Zakłady [...] ,, [...]" S. A. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co zostało stwierdzone przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., a następnie dokonywano obrotu tymi nieruchomościami. Obie działki zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi (ul. [...]), gdzie właściciele wyodrębnionych lokali posiadają udziały we współużytkowaniu gruntu na którym posadowione są budynki. Właściciele tych lokali chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie zostali oni uznani za strony niniejszego postępowania.
W konsekwencji przedstawionego stanowiska Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy, zbadał materiał dowodowy i wydał zasadne rozstrzygnięcie.
Skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. w zakresie tiretu I i II wnieśli K. S. i Z. S., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji:
- nie podjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie uwzględnienie słusznego interesu stron postępowania- skarżących tj. nie poczynienie ustaleń w zakresie tego czy Miejscowy Plany Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1949 r. został uchwalony i ogłoszony prawidłowo, czy został zachowany tryb i wymogi formalne jego uchwalenia i ogłoszenia, brak ustaleń od kiedy i do kiedy obowiązywał ten plan, organ nie ustalił i nie wskazał decyzji w stosunku do jakiej konkretnie powierzchni nieruchomości odmówił stwierdzenia jej nieważności, organ nie ustalił w pełni i jednoznacznie okoliczności i przesłanek umożliwiających uznanie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ nie wskazał w stosunku do jakiej powierzchni nieruchomości zostało nabyte użytkowanie wieczyste, czy jest to powierzchnia tożsama z "dawną" nieruchomością dekretową, czy granice działek są tożsame, organ nie ustalił jakimi nieruchomościami dokonano obrotu prawnego, w jakiej części (powierzchnia) nieruchomości został obecnie zabudowane budynkami mieszkalnymi;
- nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, tj.: Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] ogłoszonego w dniu [...] marca 1949 r., umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 1949 r., umowy z dnia [...] marca 1950 r., fotokopii opisu budynków z dnia [...] maja 1953 r., co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż inwestycje na spornej części nieruchomości mogły być wykonywane wyłącznie przez inwestora państwowego, podczas gdy wniosek dekretowy został złożony przez K. S. w dniu [...] czerwca 1948 r., a Miejscowy Planu Zagospodarowania [...] nr [...] obejmujący pozostałą część nieruchomości został ogłoszony w dniu [...] marca 1949 r., a więc nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku, a ponadto w ww. planie został określony jedynie przedmiot przyszłych inwestycji a nie rodzaj podmiotu, który ma je wykonać i nie zostało wskazane, że tereny zostały przeznaczone wyłącznie na rzecz inwestora państwowego, a więc inwestycje przemysłowe poprzedników prawnych skarżących, którzy m. in. w latach 1947 - 1949 r. dokonali zagospodarowania nieruchomości i rozpoczęli budowę murowanej hali fabrycznej o pow. użytkowej [...] m2 były zgodne z w/w planem;
2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zebranie przez organ całokształtu materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem był braku określenia przez organ czy Miejscowy Plany Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1949 r. został uchwalony i ogłoszony prawidłowo, czy został zachowany tryb i wymogi formalne jego uchwalenia i ogłoszenia, brak ustaleń od kiedy i do kiedy obowiązywał ten plan, organ nie ustalił i nie wskazał decyzji w stosunku do jakiej powierzchni nieruchomości odmówił stwierdzenia jej nieważności, organ nie ustalił w pełni i jednoznacznie okoliczności i przesłanek umożliwiających uznanie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie wskazał w stosunku do jakiej powierzchni nieruchomości zostało nabyte użytkowanie wieczyste, czy jest to powierzchnia tożsama z "dawną" nieruchomością dekretową, czy granice działek są tożsame, organ nie ustalił jakimi nieruchomościami dokonano obrotu prawnego, w jakiej części (powierzchnia) nieruchomości został obecnie zabudowane budynkami mieszkalnymi, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż zgodnie z w/w planem tereny zostały przeznaczone wyłącznie na rzecz inwestora państwowego, a co za tym idzie organ błędnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części oraz w stosunku do części nieruchomości dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 organ błędnie uznał, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne podczas gdy zebrany w sprawie prawidłowo materiał dowodowy winien doprowadzić do wniosków, iż inwestycje przemysłowe poprzedników prawnych skarżących, którzy m. in. w latach 1947 - 1949 r. dokonali zagospodarowania nieruchomości i rozpoczęli budowę murowanej hali fabrycznej o pow. użytkowej [...] m2 były zgodne z w/w planem oraz iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, a w konsekwencji organ winien stwierdzić nieważność przedmiotowych decyzji w całości;
3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnień organu w zakresie czy Miejscowy Plany Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1949 r. został uchwalony i ogłoszony prawidłowo, czy został zachowany tryb i wymogi formalne jego uchwalenia i ogłoszenia, brak ustaleń od kiedy i do kiedy obowiązywał ten plan, organ nie ustalił i nie wskazał decyzji w stosunku do jakiej powierzchni nieruchomości odmówił stwierdzenia jej nieważności, organ nie ustalił w pełni i jednoznacznie okoliczności i przesłanek umożliwiających uznanie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie wskazał w stosunku do jakiej powierzchni nieruchomości zostało nabyte użytkowanie wieczyste, czy jest to powierzchnia tożsama z "dawną" nieruchomością dekretową, czy granice działek są tożsame, organ nie ustalił jakimi nieruchomościami dokonano obrotu prawnego, w jakiej części (powierzchnia) nieruchomości został obecnie zabudowane budynkami mieszkalnymi;
4. art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnegp Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] w całości podczas gdy:
- w stosunku do pozostałej części nieruchomości wniosek dekretowy został złożony przez K. S. w dniu [...] czerwca 1948 r., a Miejscowy Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] obejmujący pozostałą część nieruchomości został ogłoszony w dniu [...] marca 1949 r., a więc nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku, a nawet jeśli uznać, że dotyczy spornej części nieruchomości to w w/w planie został określony przedmiot przyszłych inwestycji a nie rodzaj podmiotu, który ma je wykonać i z planu tego nie wynika, iż inwestycje na spornej części nieruchomości mogły być wykonywane wyłącznie przez inwestora państwowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosków, iż inwestycje przemysłowe poprzedników prawnych skarżących były zgodne z ww. planem, a więc organ dekretowy z rażącym naruszeniem prawa odmówił im przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości naruszając rażąco art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy,
- w stosunku do części nieruchomości dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² organ nie ustalił w pełni i jednoznacznie okoliczności i przesłanek umożliwiających uznanie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc organ winien stwierdzić nieważność tej decyzji;
5. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż w zakresie części nieruchomości dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m decyzja została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy organ nie ustalił w pełni i jednoznacznie okoliczności i przesłanek umożliwiających uznanie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i została wydana z naruszeniem prawa, a więc organ winien stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie,
6. art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek wydania decyzji, a to z uwagi na zarzuty podniesione powyżej.
Argumenty na poparcie zarzutów skarżący wskazali w obszernym uzasadnieniu skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1953 r. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuję na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. nie narusza obowiązującego prawa.
Wyjaśnić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach wytyczonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak jest to możliwe w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675).
Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności
i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania
i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuję.
W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie Minister uznał, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r., nr [...] w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, ale że ww. decyzje w tej części wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., Minister ograniczył się do stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz orzeczenia administracyjnego w pozostałej części.
Skarżący podnieśli w skardze, że w stosunku do części nieruchomości dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz w części dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, organ nie ustalił w pełni i jednoznacznie okoliczności i przesłanek umożliwiających uznanie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc organ winien stwierdzić nieważność tej decyzji. Ponadto, w ocenie skarżących, organ błędnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r., nr [...] w pozostałej części. Jak podnoszą skarżący, wniosek dekretowy został złożony przez K. S. w dniu [...] czerwca 1948 r., a Miejscowy Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] obejmujący pozostałą część nieruchomości został ogłoszony w dniu [...] marca 1949 r., a więc nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku. Zdaniem skarżących, nawet jeśli uznać, że plan dotyczy spornej części nieruchomości to w planie tym został określony przedmiot przyszłych inwestycji a nie rodzaj podmiotu, który ma je wykonać i z planu tego nie wynika, iż inwestycje na spornej części nieruchomości mogły być wykonywane wyłącznie przez inwestora państwowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosków, zdaniem skarżących, iż inwestycje przemysłowe poprzedników prawnych skarżących były zgodne z planem, a więc organ dekretowy z bezpodstawnie odmówił im przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, naruszając rażąco art. 7 ust. 2 dekretu.
Wyjaśnić należy, że stanowiący podstawę prawną orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r., nr [...], przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej jako "dekret") przewidywał, że właściciel gruntów, następcy prawni właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina obowiązana jest ten wniosek uwzględnić, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Analiza przepisu art. 7 dekretu prowadzi zatem do wniosku, że negatywną przesłanką przyznania własności czasowej do gruntu nie jest sam fakt określonego przeznaczenia gruntu w planie, a brak możliwość korzystania z gruntu w sposób zgodny z jego planistycznym przeznaczeniem.
Dla obszaru [...], na którym znajdowała się cześć przedmiotowej nieruchomości [...], w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia, obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenów przy ul. [...] (Nr [...]), który został uchwalony na posiedzeniu Naczelnej Rady Odbudowy [...] w dniu [...] marca 1949 r. Z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] o uchwaleniu niniejszego planu w Monitorze Polskim nr [...] poz. [...], czyli [...] marca 1949 r. uzyskał on moc obwiązującą. Wynika to z regulacji zawartej w art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. z 1947 r. nr 52 poz. 268). Wyjaśnić należy przy tym, że choć z dniem 1 stycznia 1951 r. utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, to nie odpadła przez to podstawa prawna uchwalonych wcześniej planów, ponieważ uchylenie podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej czy też aktu prawa miejscowego, nie pociąga za sobą automatycznej eliminacji z obrotu prawnego tych aktów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 178/06).
Na podstawie ww. planu organ ustalił, że w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia, teren części dawnej nieruchomości oznaczonej jako "[...]" dz. [...] i [...], rej. hip. [...], odpowiadającej części obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], został przeznaczony na zakłady przemysłowe, składy itp. sektora publicznego z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, dojazdy, bocznice, zieleńce. Maksymalna powierzchnia zabudowania wynosiła 30% tych terenów. Usytuowanie projektowanych budynków, ich zarysy poziome i pionowe oraz urządzenie niezabudowanej części terenu wymagały uzgodnienia z właściwym urzędem planowania przestrzennego - do czasu uprawomocnienia się planu. Na terenach przeznaczonych pod zakłady przemysłowe, składy i garaże sektora publicznego oraz w liniach rozgraniczających tereny zależnie od ich przeznaczenia, dopuszczalne było wznoszenie ogrodzeń przejrzystych na cokole nie wyższym niż [...] cm, maksymalna wysokość tych ogrodzeń wynosiła [...] m.
Przeznaczenie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, zgodnie z ww. planem, otrzymał natomiast teren dawnej nieruchomości "[...]", obejmujący obecną działkę ewidencyjną nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...].
Organ ustalił ponadto, że pozostała część ww. nieruchomości [...], obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...], nie była objęta ww. planem, lecz Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., (nr Reg. [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Teren tej części spornej nieruchomości znajdował się w obszarze strefy [...], z przeznaczeniem na zabudowanie luźne lub grupowe, 2 - kondygnacyjne, a maksymalna powierzchnia zabudowania wynosiła 30%.
Wynika z tego, zdaniem Sądu, że części obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] nie mogły być wykorzystane przez dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem tego terenu określonym w planie miejscowym nr [...], tj. pod zakłady przemysłowe, składy itp. sektora publicznego, co wyłączało możliwość przyznania dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej do tego gruntu. Rację należy przyznać organowi, który stwierdził, że w planie wyraźnie wskazano na zakłady sektora publicznego a nie na dowolne zakłady przemysłowe, co wykluczało możliwość podjęcia w tym miejscu jakiejkolwiek działalności prywatnej. Bez znaczenia dla oceny powyższej kwestii ma zarzut skarżących, że dawni właściciele zapoczątkowali na tym terenie budowę hali fabrycznej, skoro jak wynika z dokumentacji archiwalnej znajdującej się w aktach sprawy, ich budowę dokończyła na własny koszt, dzierżawiąca ten teren, Spółdzielnia Pracy "[...]" w [...], która następnie wystąpiła do Prezydium Rady Narodowej [...] o przejęcie budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa (vide: pismo z [...] marca 1953 r., k.8 akt nieruchomości przy ul. [...]). Przejęcie budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło [...] lutego 1954 r. (vide: protokół, k.19 akt nieruchomości przy ul. [...]). Następnie teren ten został objęty dla Zakładów [...] (k.25 akt nieruchomości przy ul. [...]). Powyższe dokumenty potwierdzają zatem przeznaczenie nieruchomości na cele określone planem.
Podobną konstatację należy poczynić także wobec obecnej działki nr [...] i części działki nr [...], które na podstawie ww. planu, przeznaczone były pod drogę wraz z urządzeniami pomocniczymi. W miejscu tym faktycznie powstała droga publiczna – ulica [...] (okoliczność bezsporna). Oczywistym jest, że droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego, nie może być traktowana jako obiekt przynależący osobie prywatnej, co wykluczało tym samym możliwość przyznania prawa własności czasowej na gruncie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Okoliczność ta była wielokrotnie już sygnalizowana przez orzecznictwo sądowoadministarcyjne, które z tej przyczyny m. in. stało na stanowisku, iż właściciel nieruchomości [...] nie może dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy na nieruchomości tej urządzono drogę publiczną (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11).
Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać za zasadne stanowisko skarżących, że kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo zatem uznał Minister, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r., nr [...] w odniesieniu do ww. części gruntów nieruchomości [...], wchodzących obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...]. Sąd orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko organu.
Za prawidłowe uznać należy także przyjęcie przez Ministra, że w zakresie części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2 oraz w części dotyczącej części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow.
[...] m2, kontrolowane w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzje dekretowe są obarczone wadą nieważności, ponieważ zachodzą w tym przypadku przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Niewątpliwie teren ten, według Ogólnego Planu Zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r., był przeznaczony pod zabudowę luźną lub grupową, 2-kondygnacyjną. Nie istniały zatem żadne przeszkody prawne aby dotychczasowi właściciele mogli użytkować tę część nieruchomości [...] w zgodzie z jej planistycznym przeznaczeniem. Wskazana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] podstawa odmowy przyznania prawa własności czasowej, tj. przeznaczeniem gruntu w planie pod zabudowę przemysłowo-składową, była całkowicie chybiona. Słusznie jednak podniósł Minister, że w tym przypadku mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi wywołanymi przez kwestionowane orzeczenie.
Nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polega na tym, że organ administracji w ramach swoich kompetencji nie ma możliwości zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzje dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12, z 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13, oraz z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13). Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa (nieodwracalność bezwzględna) (vide: T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019 uwagi do art. 156 i przywołana tam literatura).
Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość, oddana została w użytkowanie wieczyste Zakładowi [...] "[...]" – Przedsiębiorstwu [...], którego następcą prawnym jest "[...]" Spółka Akcyjna w [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ww. przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, położonych na tym gruncie. Obecnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowych gruntów jest [...] sp. z o.o. sp.k., co wynika z załączonych do akt sprawy wydruków z ksiąg wieczystych. Ww. spółka wybudowała następnie na tych gruntach budynki wielomieszkaniowym, i dokonała sprzedaży wyodrębnionych w nich lokali, co ma ten skutek, że nabywcy wyodrębnionych lokali posiadają także udziały we współużytkowaniu wieczystym tych gruntów.
Należy zatem mieć na uwadze fakt, że zgodnie z art. 234 k.c. w zw. z art. 158 k.c., oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuję w formie aktu notarialnego. Natomiast sprawa dotycząca rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Skoro zatem na spornej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, to były właściciel tej nieruchomości lub jego spadkobierca nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Należy bowiem podkreślić, że organ administracji publicznej, działający w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że w tej części decyzje dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne.
Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi, w szczególności dotyczące powierzchni i granic spornych gruntów, skoro organ bezsprzecznie wykazał w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do kwestionowanych rozstrzygnięć organów dekretowych, które swych zakresem objęły całość dawnej nieruchomości [...] nie zachodzą podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jak wynika przy tym z zaskarżonej decyzji, organ poczynił swoje ustalenia opierając się m.in. na znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej uprawnionego geodety A. G., sporządzonej [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionej stanowiskiem z [...] listopada 2016 r. oraz szkicem dawnej nieruchomości "[...]" z określeniem zasięgu planów.
Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 2 oraz 156 § 2 k.p.a. Organ przeprowadził bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe
i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, co znalazło swój wyraz
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
W związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy od dnia 17 października 2020 r. obszarem czerwonym, a także mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.