II SA/Sz 165/04

II SA/Sz 165/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. sprawy ze skargi J. i T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. Zastępca Prezydenta Miasta zawiadomił małżonków J. i T. S. m.in. o tym , że w związku z niekorzystną od lat koniunkturą na rynku budowlanym, nie zrealizowano zamierzeń inwestycyjnych w zakresie uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego i powszechnego na nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowiącej część obecnej działki nr geod. [...] obręb [...] w rejonie ulic [...], z której zostali wywłaszczeni decyzją Nr [...] z dnia [...]r. i nieruchomość ta stała się zbędna.
J. i T. S. wnioskiem z dnia [...]r. wystąpili do Starosty Powiatowego o zwrot równowartości nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, z której zostali wywłaszczeni decyzją z dnia [...]r. ponieważ grunty te zostały zabudowane niezgodnie z decyzją wywłaszczeniową.
Pismem z dnia [...]r. Wicestarosta powiadomił J. i T. S, że obecnie prowadzone jest przez Urząd Miejski postępowanie administracyjne w celu dokonania z urzędu podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...], z tego gruntu wydzielona zostanie działka o pow. ok. [...] ha, która podlegać będzie zwrotowi. Pozostały grunt został trwale rozdysponowany i nie może być przedmiotem zwrotu.
Starosta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzekł o zwrocie byłym właścicielom J. i T. S. nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta przy ul. J. L, oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] m2, będącej własnością Gminy Miasta, zapisanej w księdze wieczystej [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe.
W rozstrzygnięciu tej decyzji orzeczono ponadto m.in. o obowiązku J. i T. S. zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł
Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji wobec nie wniesienia od niej odwołania.
W dniu [...]r. do Prezydenta Miasta wpłynął oparty o art. 136 i następne ustawy z dnia [...]r. o gospodarce nieruchomościami wniosek J. i T. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej nr działki [..], a jeśli okaże się to niemożliwe, to o przyznanie nieruchomości zamiennej albo stosownego odszkodowania.
Starosta Stargardzki decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 105 i 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku:
1/ odmówił J. i T. S. zwrotu części nieruchomości z działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów numerami: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha będących drogami i stanowiących własność Gminy - Miasta , położonych w [...] obrębie miasta , które to grunty wchodziły przed wywłaszczeniem w skład działki nr [...] o powierzchni [...] ha
2/ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie:
- zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] oraz część działek: [...] oraz [...], położonych w [...] obrębie miasta , które to grunty wchodziły przed wywłaszczeniem w skład działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących obecnie własność osób fizycznych,
- przyznania nieruchomości zamiennej lub przyznania odszkodowania z uwagi na niemożliwość zwrotu gruntów wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] obrębie miasta [...].
Starosta ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że decyzją z dnia [...]r. Nr [...] J. i T. S. zostali wywłaszczeni na rzecz Skarbu Państwa z niezabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] m.[...] przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe.
Teren byłej działki nr [...] uległ podziałowi i tworzą go następujące działki o numerach: [...] oraz część działek: [...] . Część gruntów z byłej działki nr [...] oznaczona aktualnie nr 73/58 o powierzchni 875 m2 została zwrócona wnioskodawcom decyzją Starosty Stargardzkiego z dnia 8 stycznia 2003r. Pozostałą część gruntów stanowią działki będące aktualnie własnością Gminy - Miasta lub osób fizycznych. Własnością gminy są grunty stanowiące drogi oraz grunty użytkowników wieczystych.
Powołując się na przytoczoną treść art. 142 i art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta przyjął, że działki nr [...] nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ponieważ stanowią obecnie tereny komunikacyjne do obsługi przyległych działek budowlanych.
Natomiast odnośnie do umorzenia postępowania w zakresie żądania zwrotu terenów stanowiących działki zbyte przez Gminę - Miasto na rzecz osób fizycznych, jak również w części dotyczącej wypłaty odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, Starosta wyjaśnił, że jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie posiada uprawnień do orzekania w powyższym zakresie.
W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty J. i T. S. wnieśli o jej uchylenie i przyznanie im nieruchomości zamiennej albo stosownego odszkodowania względnie zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu odwołania podkreślili w szczególności, że zgodnie z art. 136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia ich nieruchomości było jej przeznaczenie pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. W decyzji wywłaszczeniowej nie ma wzmianki o wywłaszczeniu części nieruchomości pod budowę dróg dojazdowych. Tymczasem wywłaszczone działki zostały sprzedane osobom fizycznym pod budownictwo indywidualne.
Odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu, co do zakresu kompetencji Starosty, podnosząc że zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko Starosta posiada uprawnienia do zwrotu , odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej.
Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa
1. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i umorzył postępowanie
przed organem pierwszej instancji,
2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego J. i T. S. zostali wywłaszczeni na rzecz Skarbu Państwa z niezabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej działką o numerze [...], o powierzchni [...] ha, przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe.
Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Starosta , działając w oparciu o przepisy art. 142 w związku z art.136 ust. 2 i 3, art. 137, art. 139. art. 140 ust. 1,2,3,4 i art. 141 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) orzekł o zwrocie Państwu J. i T. S. nieruchomości oznaczonej działką o numerze [...], o powierzchni [...] m2 , położonej w obrębie [...] m. [...], będącej własnością Gminy Miasto , zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości, . zobowiązując jednocześnie właścicieli do zwrotu odszkodowania.
Decyzja powyższa wobec bezskutecznego terminu do wniesienia odwołania,
stała się ostateczna w dniu [...]r.
Wnioskiem z dnia [...]r. J. i T. S. ponownie zażądali zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] m. [...], ewentualnie o przyznanie nieruchomości zamiennej, bądź też o przyznanie stosownego odszkodowania.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., znak:[...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości, aktualnie oznaczonych numerami [...], o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha będących drogami i stanowiących własność Gminy Miasto , położonych w obrębie [...] m. [...], a co do pozostałych żądań skierowanych we wniosku orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Z powyższego wynika zdaniem Wojewody, iż organ I instancji ponownie orzekł w sprawie objętej wcześniejszą, ostateczną decyzją, wydaną wskutek rozpoznania takiego samego żądania, tej samej strony, na tej samej podstawie prawnej.
W toku wcześniejszego postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek z dnia [...]r. uzupełniony wnioskiem z dnia [...]r. zakreślającym ramy tegoż postępowania, ustalono iż zwrotowi podlegać może tylko nieznaczna część wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie oznaczonej działką nr [...], o powierzchni [...] m2 i w tak ustalonym stanie faktycznym oparto orzeczenie z dnia [...]r., o zwrocie nieruchomości pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą część żądania. Abstrahując od zasadności i prawidłowości powyższej decyzji, podnieść należy, iż strona nie kwestionowała jej ustaleń co do pozostałej I części nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że brak wyraźnego rozstrzygnięcia w tym względzie w decyzji nie został zaskarżony przez strony odwołaniem. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć żądanie strony w całości i rozstrzygnąć o nim w osnowie decyzji, a rozstrzygnięcie to winno znaleźć wyczerpujące wyjaśnienie w jej uzasadnieniu. Prowadzenie po raz kolejny postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, na podstawie tego samego żądania strony, stanowi naruszenie powagi rzeczy osadzonej.
Obecnie decyzja z dnia [...]r., znak: [...] pozostaje w mocy i w tym zakresie wiąże organ orzekający w sprawie. Zatem wobec wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją, uznać należało - zdaniem Wojewody - , iż dla uniknięcia zarzutu powagi rzeczy osądzonej, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, również w tym zakresie, jako bezprzedmiotowego.
W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zawarto też wskazanie, że w punkcie drugim zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu opisanych nieruchomości wskazując w uzasadnieniu na fakt, iż stanowią one własność osób fizycznych, gdy tymczasem przyczyna umorzenia winna być taka sama jak wskazana przez organ wyższej instancji dla umorzenia postępowania w punkcie pierwszym.
Gdyby natomiast nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej organ winien odmówić zwrotu wnioskowanych nieruchomości, nawet w sytuacji, gdy zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. Fakt ten bowiem nie przesądza o braku właściwości Starosty do orzekania lecz stanowi wyłącznie podstawę do odmowy uwzględnienia żądania wobec braku podstaw faktycznych. Art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie statuuje kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do orzekania w powyższym zakresie.
Co do punktu trzeciego zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że słusznie Starosta umorzył postępowanie w tej części żądania albowiem jego właściwość określona wyżej wskazanym przepisem art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu "o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.", nie obejmuje orzekania o żądaniach strony określonych w punktach 2 i 3 wniosku z dnia [...]r., tj. o przyznanie nieruchomości zamiennej ewentualnie stosownego odszkodowania, w razie braku możliwości zwrotu nieruchomości.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie przewiduje takiej możliwości w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Nieruchomość zamienna przyznawana jest w ramach odszkodowania, ale na etapie postępowania wywłaszczeniowego.
Cytowany wyżej przepis nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych co do
zakresu orzekania. Starosta orzeka o zwrocie nieruchomości, a w związku z tym o zwrocie przez wywłaszczonego wypłaconego mu odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, ewentualnie zwrocie przez wywłaszczonego nieruchomości zamiennej, którą otrzymał w ramach odszkodowania za wywłaszczenie i wzajemnych rozliczeniach z tego tytułu.
Natomiast w razie ustalenia braku możliwości zwrotu, wobec niespełnienia przesłanek art. 136 ust 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź też naruszenia w/w przepisu poprzez sprzedaż części czy całości nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczeniowy, z naruszeniem obowiązku i prawa pierwszeństwa uprawnionych z tytułu wywłaszczenia, odmawia zwrotu nieruchomości.
Roszczenia związane z egzekwowaniem naruszeń - przy uwzględnieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w
księdze wieczystej." - podlegają rozstrzygnięciu w razie sporu w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Starosta, jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest kompetentny do rozstrzygania o takich roszczeniach w postępowaniu administracyjnym.
Z tych też względów, zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie w tym zakresie jest prawidłowe.
J. i T. S. wnieśli na wyżej opisaną decyzję ostateczną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucili:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie istotnych zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, a w szczególności naruszenia przez organ I instancji w toku postępowania dyspozycji art.13 ust.2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami,
2/ naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art.145 § l pkt.4 kpa w toku postępowania administracyjnego w okresie sprzedaży działek wynikających z podziału wywłaszczonej nieruchomości.
3/ błędną i pobieżną ocenę treści i formy decyzji poprzedzających. tj. decyzji Starosty z [...]r. i z dnia [...]r.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi J. i T. S. stwierdzili, że z treści decyzji Starosty z dnia [...]r. wynikało, że pozostała znaczna część nieruchomości, poza objętą zwrotem działką [...], będzie przedmiotem dodatkowego postępowania i oddzielnego rozstrzygnięcia i w tym zasadnym przekonaniu skarżący pozostawali aż do czasu otrzymania decyzji z dnia [...]r.
W trakcie postępowania administracyjnego T. S. wielokrotnie upominał się o odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość, został prawdopodobnie umyślnie wprowadzony w błąd i dlatego nie zaskarżył decyzji starosty z [...]r., a oczekiwał następnego rozstrzygnięcia spornej kwestii.
W piśmie procesowym z dnia [...]r. /data wpływu do Sądu/ skarżący "zwiększyli wartość przedmiotu sprawy do [...] zł ponieważ według aktualnie obowiązujących cen rynkowych tyle kosztuje na terenie [...] wartość 1ha gruntów, które są przedmiotem sporu". Nadto w tymże piśmie J. i T. S, żądając uchylenia decyzji I i II instancji lub ich "zmiany zgodnie z obowiązującym prawem", podobnie jak w skardze, szeroko rozbudowali zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez zaniechanie poinformowania ich o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na etapie postępowania prowadzącego do przeznaczenia tej nieruchomości na cele niezgodne z celem wywłaszczenia.
Wojewoda odpowiadając na skargą wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje:
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna, mimo że nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługiwały na uwzględnienie.
Treść skargi i pisma ją uzupełniającego wskazuje, że dla jasności niniejszego uzasadnienia na wstępie niezbędne jest wyjaśnienie skarżącym zakresu kontroli i granic orzekania sądu administracyjnego.
Mianowicie, z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem, /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/.
Kontrola ta obejmuje badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotną wadą prawną prowadzi do jej uchylenia lub do stwierdzenia jej nieważności w zależności od rodzaju i stopnia zaistniałego naruszenia.
Z powyższego wynika, że Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających sprawę /nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach, nie przyznaje świadczeń itp./, bowiem należy to do wyłącznej kompetencji właściwych organów administracji publicznej.
Z tego względu bezpodstawny okazał się wniosek skargi o zmianę zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozstrzygnięcie w "granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie wykraczającym poza przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną.
Natomiast przedmiot postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek, wyznaczany jest przez treść żądania strony.
W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...]r. /data wpływu do organu/ domagali się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...]r. , o powierzchni [...] h położonej w [...] w obrębie [...] Nr geod. [...], a jeżeli "z przyczyn prawnych i technicznych" byłoby to niemożliwie to wnieśli o "przyznanie nieruchomości zamiennej o analogicznym areale i zbliżonej wartości z uwzględnieniem ewentualnej dopłaty albo o przyznanie odszkodowania zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami prawa".
Kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w Rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 - dalej określonej jako u.g.n./ w art. 136-142 i te przepisy miały na uwadze organy orzekające w niniejszej sprawie. Przepisy te określają zarówno materialno-prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jak i zasady postępowania w tym przedmiocie oraz właściwość organów.
W ocenie Sądu, w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowane zostały 2 różne sytuacje.
Pierwsza z nich jest konsekwencją obowiązku organu podjęcia z urzędu pewnych działań w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości. Mianowicie, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na innych cel niż określony w decyzji o wywłaszczaniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości /art. 136 ust.2/. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa /art. 5/.
Druga z sytuacji objętych przepisem art. 136 u.g.n. zachodzi wówczas gdy postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - bez uprzedniej inicjatywy organu - wszczyna wniosek poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego . Zgodnie bowiem z art. 136 ust.3 zdanie 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu.
Definicję legalną nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca zawarł w art. 137 ust.1 u.g.n.
W myśl tego przepisu "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2/ utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany".
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że cała nieruchomość /Nr [...] w obrębie [...]/, która była objęta decyzją z [...]r., o wywłaszczeniu podlegała kolejnym podziałom geodezyjnym. W stosunku do działki o ostatnio ustalonej wielkości i numerze [...] toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art. 136 ust.2 zakończone decyzją o zwrocie tej części wywłaszczonej nieruchomości.
Z akt tych wynika dalej, że strony ubiegały się o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości składając stosowny wniosek w toku postępowania dotyczącego działki [...], jak i nowy wniosek z dnia [...]r.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zawarte w powyższym wniosku żądanie alternatywne tj. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo ustalenia stosownego za nią odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej dowodzą niezrozumienia przez skarżących przepisów art. 136-142 u.g.n. , a w szczególności art. 142 u.g.n., zgodnie z którym o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonując zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji.
Przepis ten określa organ właściwy do orzekania i formę rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenie ze zwrotem tym związane. Nie określa natomiast zakresu przedmiotowego żądania poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Ustawowe wyrażenie: "zwrot odszkodowania , w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu" jest konsekwencją ustanowionej w art. 140 ust.1 zasady, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.
Reasumując stwierdzić trzeba zatem, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje jako formę gwarancji użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel zgodny z decyzją wywłaszczeniową - jedynie zwrot wywłaszczonej nieruchomości za odpowiednim rozliczeniem się osób wywłaszczonych z "rekompensat" uzyskanych z tytułu wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja faktycznie nie mieszcząca się wprost w żadnej z sytuacji uregulowanych w art. 136, a wyżej wskazanych.
Mianowicie. właściciel wywłaszczonej nieruchomości tj. miasto [...] użyło tę nieruchomość na cele związane z indywidualnym budownictwem mieszkaniowym, a nie na budownictwo uspołecznione, o czym skarżący nie wiedzieli, a co traktują jako cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i czynią podstawą faktyczną roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Abstrahując w tym miejscu od rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, odnieść się trzeba do problemu skutków jakie należy wiązać z faktem użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu /art. 136 ustawy u.g.n./ z pominięciem zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zgodnie z art. 136 ust.2 u.g.n.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu należy przyjąć, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zachowali uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust.3 , gdyż trzymiesięczny termin z art. 136 ust.5 w takim przypadku /brak zawiadomienia/ nie będzie miał zastosowania /podobnie por. G. Bienek i Inn Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Wyd. II Zielona Góra 2000, str. 171/.
Taka sytuacja uzasadniająca zakwalifikowanie wniosku skarżących z art. 136 ust.3 wystąpiła w niniejszej sprawie.
Rozstrzygnięcie sprawy wymagało sprawdzenia i ustalenia następujących kwestii:
- po pierwsze, należało ustalić zakres żądania zwrotu - skoro część nieruchomości wywłaszczonej , oznaczona aktualnie jako działka Nr [...] została skarżącym zwrócona decyzją ostateczną z dnia [...]r.
W ocenie Sądu, organ I instancji /świadczy o tym treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji/ nie miał wątpliwości co do granic rozpatrywanego wniosku, jednakże w zaistniałej sytuacji procesowej brak sprecyzowania żądania tzn. określenia czy skarżący pod żądaniem zwrotu mieli na myśli po raz wtóry areał objęty obecnie działką [...], a ponadto resztę danej działki [...], bądź czy domagali się zwrotu z wyłączeniem tego co im wcześniej zwrócono - doprowadził do błędu w ustaleniach organu II instancji i wadliwego zastosowania organ odwoławczy zasady res iudicata;
- po drugie, wyjaśnić należało czy wywłaszczona nieruchomość faktycznie została użyta na inny cel nieokreślony w decyzji wywłaszczeniowej, co jest równoznaczne z ustaleniem, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W przypadku pozytywnego ustalenia drugiej z wyżej wymienionych okoliczności zaistniałaby konieczność ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości, bowiem realizacja wniosku o zwrot nieruchomości zależy od tego pod jakim tytułem prawnym i kiedy użyto nieruchomość wywłaszczoną na inny cel.
Jeżeli nieruchomością podlegającą zwrotowi rozporządzano w drodze sprzedaży, zamiany, darowizny, oddania jej w użytkowanie wieczyste to zwrot nie jest możliwy, z tym że w przypadku użytkowania wieczystego zwrot będzie możliwy, jeżeli nastąpi uprzednie rozwiązanie umowy w trybie art. 33 ust.3 u.g.n. /por. G. Bieniek str. 197/.
Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust.3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość ta została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna w części kwestionującej stanowisko organu II instancji przyjmującego stan res iudicata , co do pkt I rozstrzygnięcia I instancji.
W ocenie Sądu, teoretycznie poprawne motywy decyzji Wojewody w części dotyczącej instytucji prawnej jaką jest powaga rzeczy osądzonej /res iudicate/ i konsekwencji stwierdzenia tego stanu dla toczącego się postępowania administracyjnego - nie przekładają się na stan faktyczny niniejszej sprawy.
Stan res iudicate organ II instancji wyprowadził z rozumowania, że decyzja starosty z dnia [...]r. orzekająca o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości została wydana na wniosek skarżących domagających się zwrotu całości nieruchomości.
Organ II instancji przyjął, że organ I instancji wprawdzie w decyzji tej nie rozstrzygnął o całości roszczenia, ale sprawę w tym przedmiocie rozpoznał zgodnie z wnioskiem. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w czynnościach procesowych. W świetle zebranego w aktach administracyjnych materiału widoczne jest choć Wojewoda tego nie dostrzegł i nie rozważył, że całokształt działań organu I instancji poczynając do zawiadomienia skarżących o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona, poprzez pismo skarżących aż do decyzji orzekającej zwrot dowodzi, że mimo wniosku z dnia [...]r. organ rozpatrzył wyłącznie sprawę w przedmiocie zwrotu działki Nr [...], gdyż takie postępowanie zaplanował.
W decyzji tej nie ma - ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu - słowa o stanowisku organu w sprawie zwrotu nieruchomości w zakresie gruntów innych niż działka [...].
Natomiast w decyzji z dnia [...]r. organ I instancji wyraźnie w uzasadnieniu wskazał, że zwrot działki [...] nastąpił inną decyzją i kwestią zwrotu tego gruntu w ogóle się nie zajmował.
W takich jak wyżej wskazanych okolicznościach, Wojewoda orzekając o umorzeniu postępowania I instancji na zasadzie res iudicate naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a jednocześnie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uchylenie się od oceny zarzutów odwołania dotyczących odmowy zwrotu nieruchomości orzeczonej w pkt I i umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu działek opisanych w pkt II decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, ale stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .