I OSK 322/22

I OSK 322/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2019/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2019/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2021 r. I SA/Wa 2019/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju (Minister) z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Skarżącego kwotę 1997 ( jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Stanowiąca własność Skarżącego nieruchomość położona w gminie M., w obrębie [...] – S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,4500 ha, decyzją Wojewody z [...] maja 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej jako "zrid", została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] L. – R., odc. koniec obwodnicy K. - węzeł "S.": część nr 1: odc. realizacyjny [...]".
Wydzielona pod inwestycję działka nr [...] o pow. 0,4500 ha położona jest poza strefą zabudowy miejscowości w otoczeniu terenów rolnych, użytkowanych rolniczo. Jest to działka gruntu niezabudowana, użytkowana rolniczo z zasiewami jednorocznymi (mieszkanka, gorczyca, ziemniaki). Zgodnie z dokumentami planistycznymi nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze.
Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2020 r. orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania w wysokości 52 441,20 złotych z tytułu przejęcia własności nieruchomości przez Skarbu Państwa
Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 24 lipca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. określającego wartość nieruchomości na łączną kwotę 49 944,00 zł w tym: wartość gruntu - 44 325,00 zł oraz wartość składników roślinnych - 5 619,00 zł. Wysokość odszkodowania uległa podwyższeniu o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości, tj. o kwotę 2 497,20 zł - z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości.
Biegły ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś jej przeznaczenie według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z 30 grudnia 2002 r. to RP- obszary rolnicze.
W związku z tym wskazał, że wyceniając prawo własności gruntu ze względu na aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości wynikający z jej przeznaczenia w dokumentach planistycznych (obszary rolne) oraz cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) - zbadał rynek transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod obszary rolnicze oraz pod drogi publiczne.
W segmencie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny rolne analizą objął rynek lokalny - tereny wiejskie gminy M., natomiast w segmencie nieruchomości drogowych, analizą objął rynek gminy powiatu janowskiego oraz regionalny -obejmujący gminy powiatów położonych w południowej części województwa lubelskiego. Przy czym okres analizy rynku w segmencie nieruchomości drogowych, ze względu na ich ograniczony obrót, został wydłużony ponad dwa lata tj. od 2017 r.
Na podstawie analizy rynku biegły ustalił, iż ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości położonych w terenach upraw rolnych.
Ceny nieruchomości przeznaczonych pod uprawy rolne czy użytki zielone w gminie M. najliczniej zawierają się w przedziale od 10 000 do 25 000 zł za jeden hektar, czyli od 1,00 do 2,50 zł za m2, zaś ceny najwyższe pojedynczo występujące od 4,00 do 7,10 zł za m2. Natomiast na rynku regionalnym ceny nieruchomości drogowych położonych na terenach nie inwestycyjnych zawierają się głównie w przedziale od 9,00 do 12,00 zł za m2.
Wobec tego biegły uwzględnił zasadę korzyści dla właściciela nieruchomości i określił wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (drogi) - stosownie do treści art.134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - ponieważ cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości.
Natomiast ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie - zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
W związku z tym podstawę wyceny stanowiły transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, położonych na terenie rynku regionalnego. Zakres cenowy przyjętych do porównań transakcji zawierał się w przedziale od 9,08 do 11,88 zł za m2 - przy czym wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości biegły określił na kwotę 9,85 zł za m2.
Zaś wartość upraw jednorocznych została określona według zasad wynikających z treści przepisu art. 135 ust. 7 u.g.n.
Wojewoda pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu szacunkowego - uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Uznał natomiast, że wnioskowany przez Skarżącego dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego H.K. - na potrzeby innej sprawy, w którym wartość 1 m2 gruntu nieruchomości została określona na kwotę 20,50 zł za m2 jest niezasadny.
Ocenił też złożony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. (w którym wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości została określona na kwotę 26,63 zł za m2) - stwierdzając, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, ponieważ zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają pozytywną opinię o jego wartości dowodowej (przyjęte założenia opierają się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych - co miało w konsekwencji wpływ na wynik szacowania).
Po rozpoznaniu odwołania, Minister decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) dalej jako specustawa drogowa oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej jako u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę - przytaczając treść stosownych przepisów.
Wskazał też, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 24 lipca 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. - w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Następnie dokonał oceny tego operatu majątkowego stwierdzając, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, gdyż spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania - zatem nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia.
Zaś mając na uwadze fakt, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 16 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., dokonał oceny również tego operatu -uznając, iż zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działki nr [...]. Dodał, że organ I instancji prawidłowo ocenił ten operat szacunkowy wskazując, iż nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości - ponieważ przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość nieruchomości nie może być uznana za poprawną.
Również pozostałe zarzuty Skarżącego Minister uznał za niezasadne.
Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi naruszenie:
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew zasadom doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania,
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości podobnych jako drogowe, kiedy żadna z przejętych nieruchomości na dzień kupna/sprzedaży nie była użytkowana jako droga publiczna,
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia nieruchomości porównawczych, kiedy jedna z nieruchomości porównawczych została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego,
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez powierzchowną ocenę dowodu - operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. oraz przedłożonej odpowiedzi rzeczoznawcy z dnia 19 czerwca 2020 r. przejawiającą się:
- w uznaniu jakoby w operacie szacunkowym rzeczoznawcy P.D. większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, kiedy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości podobne są położone na terenach wiejskich,
- w uznaniu za wadliwy dobór nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, kiedy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została wyjaśniona szczegółowo w odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego,
- w uznaniu za wadliwy dobór cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), kiedy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została wyjaśniona szczegółowo w odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego,
• art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej przejawiający się zastosowaniu odmiennego zakresu oceny dwóch dowodów (operatów szacunkowych) w sprawie - polegającej na ocenie, iż treść operatu rzeczoznawcy L.L. (prawidłowo J.L.) oraz jej odpowiedź do zastrzeżeń strony, z uwagi na wiedzę specjalistyczną, są wystarczające do uznania wiarygodności dowodu oraz jednocześnie na uznaniu (z wkroczeniem w wiedzę specjalistyczną) za niewiarygodny dowód (operat rzeczoznawcy P.D.) pomimo, iż w operacie tym oraz odpowiedzi z dnia 22 czerwca 2020 r. zawarty jest szczegółowy sposób wyceny nieruchomości,
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności przedłożonego dowodu przez stronę - wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P.D. w zakresie sporządzonej przez niego wyceny.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:
• art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46. poz. 543, ze zm. w dalszej części u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej w skrócie "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, kiedy prawidłowa wykładnia nakazuje uznać, iż wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium bądź decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej decydują o przeznaczeniu nieruchomości,
• art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 - 17 u.g.n. poprzez uznanie, iż nieruchomość przeznaczona w aktach planistycznych pod użytki rolne (nabyta pod wykonanie rowu przydrożnego) jest podobna do nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę,
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P.D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:
• art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania,
• art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.
Ponadto - z powołaniem na art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
1) zaświadczenia Starosty Tomaszowskiego z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: M.),
2) zaświadczenia Starosty Tomaszowskiego z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: M.) na dzień nabycia,
3) zaświadczenia Wójta Gminy B. z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: W.) na dzień nabycia,
4) zaświadczenia Burmistrza Miasta U. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...].[...], obr.; W2.) na dzień nabycia
- na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n.
Zatem zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025) - zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17.
W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Oczywiście przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe.
Zatem obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków.
W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jak i Minister dokonali tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. - jednakże wyprowadzone przez nich wnioski, co do zgodności tego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w niniejszej sprawie, okazały się błędne.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego uszło uwadze organów, że w okolicznościach tej sprawy wycena działki przyjętej pod inwestycję drogową - w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi - pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia - w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - pod obszary rolnicze.
Zaś przeznaczenie nieruchomości jest jedną z tych cech, które rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia - zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.
Uzasadniając wycenę działki nr [...] w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołał się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści - zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Jednakże jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia - zawartym w art. 159 u.g.n. - Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne.
Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści).
Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia, nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia) - to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym).
Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.
W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji Wojewody z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie przeznaczonym - według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego - pod obszary rolnicze.
Zastosowanie w sprawie miał więc § 36 ust. 3 rozporządzenia - tzw. mała zasada korzyści.
Reasumując, Sąd podkreślił, iż oczywistym jest fakt, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie.
Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej pod obszary rolnicze) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n.
W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50% - a więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, Lex nr 2720335).
Również NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352 stwierdził: "Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania."
Taka sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Powyższe dyskwalifikuje zatem - jako miarodajny dowód w sprawie - wycenę działki nr [...]dokonaną w operacie szacunkowym J.L., gdyż została ona oparta na ww. regulacji, a także na wprost zastosowanej tzw. klasycznej zasadzie korzyści (przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n.).
Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra oceniana być musi jako wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego - co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności, jak też do stwierdzenia nieważności opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody.
Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Sąd wziął pod uwagę fakt, iż skargę w niniejszej sprawie wniósł jedynie beneficjent decyzji odszkodowawczej – Skarżący. Zaś art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem zakaz ten nie działa, jeżeli decyzja narusza prawo.
W niniejszej sprawie wydane decyzje rażąco naruszają prawo poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy do ustalenia odszkodowania - co spowodowało niewspółmierność przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Wyjaśniając pojęcie zasady słusznego odszkodowania Sąd Wojewódzki odwołał się do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela i art. 16 Karty Praw Podstawowych jak również do dorobku orzeczniczego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznaje, że warunki uzyskania odszkodowania określone w przedmiotowych aktach prawa, są przedmiotem oceny w kontekście zgodności zakwestionowanych środków prawnych z zasadą sprawiedliwej równowagi oraz w szczególności pod kątem tego, czy nie stanowią nieproporcjonalnie wysokiego obciążenia dla skarżącego. W związku z tym, wywłaszczenie nieruchomości bez wypłacenia kwoty w sposób rozsądny odpowiadającej wartości tej nieruchomości będzie stanowiło nieproporcjonalną ingerencję, która nie może być uzasadniona zgodnie z art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji. Przywołany artykuł nie gwarantuje jednak prawa do otrzymania pełnego odszkodowania we wszystkich okolicznościach, ponieważ uprawnione cele służące ochronie interesu publicznego mogą uzasadniać wypłatę odszkodowania w kwocie niższej niż pełna wartość rynkowa (patrz Efstahiou, Michaldis i Motek Amerika przeciwko Grecji, The Holy Monasteries v. Greece, judgment of 9 December 1994, Series A no. 301-A, pp. 34-35, §§ 70-71, Vistnins and Perepjolkins przeciwko Łotwie Application no. 71243/01).
Zwrócił uwagę, że również Trybunał Konstytucyjny - interpretując pojęcie "słusznego odszkodowania" z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - prezentował stanowisko, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości.
Pogląd taki został wyrażony w wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/2002, OTK-A 2004/7/66 - dotyczącym odszkodowań za wywłaszczenie na cele drogowe. Trybunał podkreślił, iż nieprzypadkowo w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne" (odszkodowanie), który ma bardziej elastyczny charakter.
Zdaniem TK należy przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W celu ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele.
Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne"(cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106).
W niniejszej sprawie odszkodowanie przyznane skarżącemu nie spełniało przymiotu "słusznego odszkodowania". Przy wydaniu decyzji odszkodowawczej nastąpiło rażące naruszenie przepisów rozporządzenia i u.g.n. - które było wynikiem wadliwej oceny kluczowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. - i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.
Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe tylko rolne - to biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści).
Zatem przyznane odszkodowanie wg. wartości nieruchomości drogowych (9,85 zł za m2) było kompletnie nieadekwatne do wartości przejmowanej nieruchomości przeznaczonej pod obszary rolnicze (od 1,00 do 2,50 zł za m2) - w związku z czym rażąco naruszało interes publiczny (zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania jest inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad).
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej: Kpa oraz § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz, 1990, ze zm.), dalej: ugn, w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, co w ocenie Sądu rażąco narusza prawo i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r.,
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 80 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, co w ocenie Sądu rażąco narusza prawo i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Wskazując na powyższe okoliczności Skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący w piśmie procesowym z 1 czerwca 2021 r. oświadczył, że cofa skargę, następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra przyłączył się do niej wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwione podstawy.
Skarżący kasacyjnie organ uważa, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ uważa również, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej jako specustawa drogowa) oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania bezspornie stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej.
W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni, jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowe, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje wspomniany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.
Istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego relacja między art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. nie była rozumiana w sposób jednolity. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1686/14, uznał, że wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację należy odnieść także do § 36 rozporządzenia, który reguluje szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości - celu publicznego jako celu wywłaszczenia - powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wówczas wartość rynkową określa się według sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z sytuacji zatem, gdy przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartości nieruchomości, to należy zastosować prawo korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.) i dokonać wyceny w oparciu o transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych na cele drogowe (art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia). W takiej sytuacji nie ma podstawy do zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, bowiem prawidłowo zastosowana zasada korzyści czyniła stosowanie tego przepisu zbędnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, stwierdził natomiast, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową".
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15, stwierdził, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania, ponieważ § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma on w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, dlatego postanowienia zawarte w § 36 rozporządzenia winny stanowić podstawę do wyliczeń należnego odszkodowania.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że istnienie wątpliwości co do relacji między art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w której zastosowano niewłaściwą podstawę do ustalenia odszkodowania, w wyniku czego doszło do niewspółmierności przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości.
Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określającego rażące naruszenie prawa jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. Za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wszystkie powyższe przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Nie można zatem stwierdzać nieważności decyzji wyłącznie ze względu na jej skutki w sferze społeczno-ekonomicznej.
Należy także zauważyć, że art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia z 2004 r. stanowią konkretyzację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro istnieją wątpliwości co do sposobu stosowania tych przepisów, to nie można wywodzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 21 ust. 2 Konstytucji statuujący zasadę słusznego odszkodowania jest przepisem niebudzącym wątpliwości. Na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji akcentuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że określenie "słuszne odszkodowanie" nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przywołuje przy tym orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na to, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (niższe od wartości nieruchomości). Argumentacja ta jest nieadekwatna do okoliczności rozpoznawanej sprawy w sytuacji, gdy zdaniem Sądu I instancji przyznane odszkodowanie w wysokości 9,85 złotych za m2 było zawyżone w stosunku do wartości przejmowanej nieruchomości przeznaczonej pod obszary rolnicze (od 1 do 2,50 złotych za m2), w związku z czym rażąco naruszało interes publiczny.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że zasadnie Minister zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia rażąco narusza prawo i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. oraz decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2020r.
Stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie oznacza jednak, że są one zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji przyjął, że zastosowanie w sprawie miał § 36 ust. 3 rozporządzenia, stanowiący uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Pogląd, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania, jest powszechnie utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 30 października 2024 r. I OSK 1311/21 oraz przywołane w nim orzecznictwo). Powyższe oznacza, że jakkolwiek nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody to istniały podstawy do uchylenia tych decyzji. Powyższe naruszenie prawa materialnego skutkowało bowiem uznaniem przez organy za prawidłowy operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł stanowić miarodajnego dowodu w sprawie. Skoro ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji organów obu instancji poczynione zostały na podstawie wadliwie sporządzonego operatu, uznać należało, że decyzje organów obu instancji jako naruszające również przepisy postępowania winny być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Skoro decyzje organu wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego uchylenie ich nie może być uznane za naruszenie zakazu wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a.
Końcowo Sąd kasacyjny wyjaśnia, że oświadczenie o cofnięciu skargi może być skutecznie złożone do momentu wydania przez sąd wojewódzki orzeczenia podlegającego zaskarżeniu skargą kasacyjną (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, 2023). Skarżący oświadczenie o cofnięciu skargi złożył natomiast już po wydaniu wyroku.
Mając powyższe na uwadze i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Skarżący formalnie "wygrał sprawę", ponieważ jego skarga została uwzględniona, jednakże równocześnie Minister wygrał w postępowaniu kasacyjnym.