I SA/Wa 2689/21

I SA/Wa 2689/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
art. 9 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr GZ.gn.624.71.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr GZ.gn.624.71.2019 z 31 sierpnia 2021 r. - po rozpatrzeniu wniosku I. M. o stwierdzenie nieważności decyzji - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r., nr 6040-36/75 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r., nr WBG-GZ-4630/76/75.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Naczelnik Gminy w P. decyzją z 3 czerwca 1975 r., nr 6040-36/75, orzekł
o przejęciu od M. D. na własność Państwa gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki nr [...] o łącznej pow. 34,71 ha, położone we wsi T., gmina P. (obecnie w powiecie olsztyńskim, w województwie warmińsko-mazurskim).
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. D., Wojewoda Olsztyński decyzją z 30 lipca 1975 r., nr WBG-GZ-4630/76/75 utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy P. z 3 czerwca 1975 r.
Następnie wnioskiem z 18 czerwca 2018 r. I. M., będąca następcą prawnym M. D., wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r. oraz utrzymanej nią
w mocy decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r.
Skarżąca podniosła, że M. D. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa i nie doręczono jej wydanej w tym postępowaniu decyzji.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 31 sierpnia 2021 r., nr GZ.gn.624.71.2019, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Purdzie z 3 czerwca 1975 r., nr 6040-36/75 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r., nr WBG-GZ-4630/76/75.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z decyzji Naczelnika Gminy w Purdzie z 3 czerwca 1975 r. wynika, że podstawę prawną jej wydania stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).
Dyspozycja zawarta w tym przepisie przewidywała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność państwa za rentę z urzędu, w przypadku gdy:
1) właściciel tego gospodarstwa osiągnął określony wiek wynoszący w przypadku mężczyzn 60 lat, zaś w przypadku kobiet 55 lat, albo został zakwalifikowany do jednej z grup inwalidów;
2) w skład gospodarstwa wchodziło co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych;
3) gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej.
Minister ustalił, że gospodarstwo objęte decyzją Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. stanowiło pierwotnie współwłasność B. i M. małż. D., zaś po śmierci B. D. w 1954 r., wyłączną właścicielką tego gospodarstwa stała się jego żona M. D. - o czym świadczy wydany w dniu 5 maja 1975 r. akt własności ziemi nr [...].
Następnie uznał - z uwagi na to, że gospodarstwo składało się w większości z pól uprawnych oraz łąk i pastwisk, których łączna powierzchnia wynosiła ok. 20 ha, jak również z terenów leśnych - że spełniało ono przewidzianą w ustawie normę obszarową (przejęciu mogły bowiem podlegać tylko takie gospodarstwa, w skład których wchodziły co najmniej 2 ha użytków rolnych i leśnych, natomiast gospodarstwo M. D. obejmowało ponad 30 ha tego rodzaju użytków).
W ocenie Ministra, nie pozostawia też wątpliwości okoliczność spełnienia innej przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. - tj. przesłanki wieku. W dniu wydania decyzji o przejęciu M. D. (urodzona 24 kwietnia 1887 r.) miała bowiem ukończone 87 lat - a więc znacznie więcej, aniżeli przewidywała norma zawarta w ustawie.
Przechodząc zaś do zbadania, czy gospodarstwo M. D. faktycznie wykazywało niski poziom produkcji rolnej - Minister zwrócił uwagę na fakt, że wyrażenie "niski poziom produkcji" nie zostało zdefiniowane zarówno w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125). Ustawa ta oraz rozporządzenie nie zawierały równocześnie uregulowania, które nakazywałoby stosowanie w zakresie dokonywanej kwalifikacji przepisów albo definicji zawartych w odrębnych aktach normatywnych. Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. przewidywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Zatem ocena gospodarstwa w zakresie jego produktywności należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej.
W związku z tym podniósł, iż z decyzji Naczelnika Gminy w P. wynika, że gospodarstwo M. D. zostało zakwalifikowane do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej - z powodu jego zaniedbania. Naczelnik wskazał, że wchodzące w skład tego gospodarstwa grunty nie były rolniczo wykorzystane, zaś właścicielka nie mogła zająć się gospodarstwem z uwagi na swój podeszły wiek (88 lat).
Prawidłowość dokonania wskazanej wyżej kwalifikacji została następnie potwierdzona przez Wojewodę Olsztyńskiego, który rozpatrywał odwołanie M. D. od decyzji Naczelnika z 3 czerwca 1975 r. Organ drugiej instancji (powołując się na ustalenia komisji gminnej) wskazał, że właścicielka od szeregu lat nie uprawia swoich gruntów i nie posiada inwentarza żywego, a ponadto jest osobą samotną i z tego względu nie jest w stanie posiadanych gruntów należycie zagospodarować.
Minister wskazał również, że weryfikacja ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym, w zakresie produktywności gospodarstwa M. D., nie jest obecnie możliwa, ponieważ pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć innych dokumentów aniżeli decyzje z 3 czerwca 1975 r. i 30 lipca 1975 r. obrazujących stan przejmowanego gospodarstwa (por. pisma: Urzędu Gminy P. z 21 listopada 2019 r., znak: AZ.0824.1.2019, Starostwa Powiatowego w Olsztynie z 16 lipca 2019 r. znak: GD 1.6640.175.2019, Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie z 17 lipca 2019 r. znak: IGR-VIII.7511.1.8.2019.MJ i 8 lipca 2020 r. znak; WINNI.7511.1.5.2020.MJ, Archiwum Państwowego w Olsztynie z 19 lutego 2020 r. znak: III-SK.6341.28.2020 i 5 marca 2021 r. znak: III-SK.6341.28.2020).
Jednakże okoliczność ta (tj. brak akt) nie może przemawiać za tym, że przejęcie to było bezpodstawne. Nie można bowiem wykluczyć, iż na skutek upływu czasu dokumentacja potwierdzająca ustalenia ówczesnych organów nie zachowała się.
Następnie Minister stwierdził, że jeśli z badanych decyzji wynika, iż w odniesieniu do gospodarstwa M. D. niski poziom produkcji został stwierdzony zarówno przez Naczelnika Gminy w P. jak i przez Wojewodę Olsztyńskiego - to wobec braku odmiennych dowodów należy przyjąć, że ustalenia te odpowiadały istniejącemu ówcześnie stanowi faktycznemu. Dane zawarte w decyzji korzystają bowiem z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a.
Z tego też względu, nie można stwierdzić - bez jednoznacznego dowodu przeciwnego - że są one w całości bądź w części nieprawdziwe. Tym bardziej, iż w aktach sprawy znajduje się protokół uwłaszczeniowy z 4 kwietnia 1975 r. podpisany przez M. D., z którego wynika, że dawna właścicielka sama zajmowała się swoim gospodarstwem. M. D. wyjaśniała równocześnie, iż w pierwszych latach po wojnie mieszkała z nią córka, która później przeprowadziła się do Olsztyna, gdzie pracowała w szpitalu dziecięcym (a więc poza rolnictwem). Wyjaśnienia te niejako korespondowały z ustaleniami Wojewody Olsztyńskiego, który stwierdził, że M. D. nie jest w stanie należycie zadbać o swoje grunty, ponieważ jest osobą samotną.
Zatem w tej sytuacji brak jest dostatecznych podstaw, aby stwierdzić, że Naczelnik Gminy w P. i Wojewoda Olsztyński - kwalifikując gospodarstwo M. D. do kategorii niskoproduktywnych - naruszyli prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący. Należy bowiem wyjaśnić, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze - nie uzależniały dopuszczalności zakwalifikowania gospodarstwa do tej kategorii od spełniania przez nie szczególnych kryteriów. Dlatego też dokonane przez ówczesne organy ustalenia faktyczne (zawarte w uzasadnieniach decyzji z 3 czerwca 1975 r. i z 30 lipca 1975 r.), z których jednoznacznie wynika, że grunty wchodzące w skład spornego gospodarstwa odłogowały - mogły stanowić podstawę do przejęcia tego gospodarstwa z urzędu na własność państwa.
W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, że dowodów przemawiających za prawidłowym zagospodarowaniem gruntów nie nadesłała również sama wnioskodawczyni. Wprost przeciwnie, w swoim wniosku z 18 czerwca 2019 r. poinformowała, iż spadkobiercy M. D. co najmniej do 2018 roku pozostawali w przekonaniu, że nieruchomość położona w T. w dalszym ciągu stanowi własność rodziny. Z uwagi na to, że rodzina nie zamieszkuje tamtych terenów od wielu lat, mieli oni świadomość, iż nieruchomość niszczeje i mogą być zaległości w płaceniu podatków, które chcieli uregulować po przeprowadzeniu formalności związanych ze spadkobraniem. Zatem wyjaśnienia te potwierdzają w sposób pośredni, że spadkobiercy M. D. do roku 2018 w ogóle nie interesowali się stanem zagospodarowania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa - co tylko potwierdza fakt, iż grunty te mogły być rzeczywiście nieprawidłowo zagospodarowane (leżeć odłogiem), chociażby z tego względu, że gospodarstwem zajmowała się wyłącznie M. D., która z racji bardzo podeszłego wieku nie była w stanie podołać obowiązkom związanym z zagospodarowaniem tak dużego obszaru (tj. niemal 35 ha).
W konsekwencji Minister uznał, że badane decyzje z 3 czerwca 1975 r. i z 30 lipca 1975 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. - ponieważ wszystkie przesłanki przejęcia zostały spełnione (a przynajmniej ich ewentualne naruszenie nie jest oczywiste). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, nie daje także podstaw do stwierdzenia, że decyzje te zawierają inne wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności - zostały one bowiem wydane przez organy właściwe w sprawie (tj. odpowiednio przez właściwego miejscowo naczelnika gminy oraz właściwego miejscowo wojewodę), posiadają podstawę prawną (tj. art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. - w przypadku decyzji z 3 czerwca 1975 r. oraz art. 120 § 1 pkt 1 obowiązującego ówcześnie k.p.a. - w przypadku decyzji z 30 lipca 1975 r.), nie dotyczą sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, są wykonalne, zaś ich wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności.
Odnosząc się zaś do podniesionych przez skarżącą zarzutów, iż Naczelnik Gminy w P. oraz Wojewoda Olsztyński nie przeprowadzili postępowania wyjaśniającego oraz uniemożliwili M. D. wzięcie udziału w takim postępowaniu - Minister wyjaśnił, że nie może mieć on wpływu na rozstrzygnięcie. Brak akt sprawy zakończonej decyzjami z 3 czerwca 1975 r. i 30 lipca 1975 r. uniemożliwia postawienie tezy, że powołane przez skarżącą zdarzenie rzeczywiście miało miejsce.
Nie zgodził się też z podniesioną przez wnioskodawczynię argumentacją, że dawna właścicielka nie wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa - ponieważ to właśnie M. D. wniosła odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r.
Okoliczność ta wskazuje zatem, iż nie tylko była ona świadoma tego, że przed Naczelnikiem toczyło się postępowanie w sprawie przejęcia jej gospodarstwa na własność państwa, ale również, że brała w tym postępowaniu czynny udział. Fakt złożenia odwołania od decyzji z 3 czerwca 1975 r. zaprzecza również kolejnemu z postawionych zarzutów, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa nie została dawnej właścicielce doręczona. Jeśli bowiem M. D. nie otrzymałaby decyzji Naczelnika Gminy w P., to nie miałaby wiedzy o przysługującym od niej środku zaskarżenia, a przede wszystkim o terminie, w jakim ów środek (tj. odwołanie) winien zostać wniesiony.
Również zarzut, w którym podniesiono - że M. D. nigdy nie wspominała swoim najbliższym o tym, iż nie jest już właścicielką spornego gospodarstwa - nie może być traktowany w kategoriach naruszenia prawa. Okoliczność podniesiona w tym zarzucie nie świadczy bowiem o tym, że przejęcie gospodarstwa było wadliwe.
Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje także kwestia ewentualnego braku woli przekazania gospodarstwa państwu oraz znajdujący się na decyzji z 3 czerwca 1975 r. odręczny dopisek "z urzędu". Tryb przejęcia gospodarstwa został bowiem dostatecznie określony na wstępie tej decyzji, poprzez wskazanie jako podstawy przejęcia - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Ponieważ przepis ten umożliwiał organowi prowadzenie postępowania w sprawie przejęcia z urzędu, to uzasadnione staje się stwierdzenie, że tego rodzaju czynność mógł podjąć nawet wbrew woli właściciela.
Na rozstrzygnięcie nie mógł mieć również wpływu ostatni z zarzutów - że M. D. w zamian za przejęte gospodarstwo nie otrzymała renty.
Przyznanie rolnikowi takich świadczeń nie stanowiło bowiem przesłanki, od której byłoby uzależnione przejęcie gospodarstwa na własność państwa. Sprawy związane z przyznaniem za przejęte gospodarstwo renty, w tym dotyczące jej wysokości, były ustalane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odrębnych decyzjach, których postanowienia lub brak ich wydania mogły być odrębnie skarżone. Stąd też kwestionowanie ustaleń podjętych w takich decyzjach lub brak rozstrzygnięcia w tym zakresie - nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji o przejęciu.
Na zakończenie Minister wyjaśnił - odnosząc się do żądania wnioskodawczyni, która domagała się przesłuchania K. M., B. P., M. W. i T. W. na okoliczność "zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji" - że żądanie to nie mogło zostać uwzględnione. Prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych (a takim nowym dowodem z całą pewnością są zeznania stron lub świadków). Istotą dokonywanej w postępowaniu nadzorczym oceny nie jest bowiem wykazanie, czy dane gospodarstwo powinno zostać przejęte na własność państwa, tylko zbadanie, czy wydane wówczas decyzje o przejęciu obarczone są kwalifikowaną wadą.
Weryfikując zatem, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ analizuje materiał dowodowy, którym dysponowali Naczelnik Gminy w P. oraz Wojewoda Olsztyński - wydając decyzje z 3 czerwca 1975 r. i z 30 lipca 1975 r.
Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że ewentualnych zeznań K. M., B. P., M. W. i T. W. nie można byłoby uznać za wiarygodne źródło informacji - ponieważ osoby te są stronami tego postępowania, a więc osobami bezpośrednio zainteresowanymi korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. M., zarzucając zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało poczynieniem przez organ wadliwych ustaleń będących podstawą wydania skarżonego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechaniu przez organ przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, a mianowicie:
a) całkowite pominięcie przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych przez I. M. świadków: K. M., B. P., M. W. i T. W. celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, a dotyczących prawidłowości wydania decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975r., okoliczności związanych z prowadzeniem gospodarstwa przez M. D., braku udziału M. D. w postępowaniu administracyjnym skutkujących wydaniem decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975r., braku otrzymania przez M. D. decyzji administracyjnej oraz niesporządzenia przez M. D. odwołania od tej decyzji,
b) pominięcie przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę w piśmie z 13 maja 2021 r., tj. zwrócenia się przez organ do Centrali Poczty Polskiej o udzielenie wnioskowanych informacji,
- co miało istotne znaczenie przy ocenie materiału dowodowego,
2) art. 80 kpa w zw. z art. 81a § 1 kpa poprzez przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonanie jej dowolnej oceny, a nadto rozstrzyganie przez organ braków dowodowych w postaci braku dokumentów na niekorzyść strony, w sytuacji w której właśnie postulowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 czerwca 2019 r. uchybienia i braki stanowiły podstawę prawną żądania skarżącej,
3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu,
II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydanie wadliwego orzeczenia w sprawie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma obowiązku gromadzenia nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych, w sytuacji w której skarżąca w toku postępowania podnosiła zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję, polegające na niedoręczeniu korespondencji, oraz dalszej korespondencji w sprawie skutkującej uprawomocnieniem się decyzji z 3 czerwca 1975r., a więc okoliczności nie dotyczących samej istoty decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do jej ponownego, merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, uwzględniając kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że nie wnosi ona nowych okoliczności uzasadniających zmianę zajętego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę
w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji
i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.
W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r., dotyczących przejęcia od M. D. na własność Państwa gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki nr [...] o łącznej pow. 34,71 ha, położone we wsi T., gmina P.
Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w Purdzie był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), dalej jako ustawa.
Zgodnie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (ust. 1). Gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów (ust. 2).
Z powyższego wynika, że gospodarstwo rolne mogło zostać przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, gdy spełnione zostały następujące przesłanki przejęcia:
1) gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej;
2) właściciel gospodarstwa rolnego osiągnął określony wiek 60 lat w przypadku mężczyzn, 55 lat w przypadku kobiet lub został zaliczony do jednej z grup inwalidów;
3) w skład gospodarstwa wchodziło co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny prawidłowo uznał, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w 3 czerwca 1975 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r. były dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Z akt sprawy ewidentnie wynika, że: po pierwsze – M. D. spełniała przesłankę wieku, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, gdyż przekroczyła wiek 55 lat, po drugie - w sprawie spełniona została również przesłanka obszarowa gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa za rentę. Z treści decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. wynika jasno, że w skład gospodarstwa rolnego wchodziło 7,58 ha gruntów rolnych i 27,13 ha gruntów leśnych, a więc znacznie więcej niż wymagał tego przepis art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy.
W tym miejscu należy podnieść, że ww. ustawa nie definiowała użytego w jej treści wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej". Wyrażenie to było sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) - jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne.
W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.) - jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:
1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane
2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym
3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:
a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,
b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,
c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.
Z treści kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. wynika, że w przejętym gospodarstwie poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Ponadto gospodarstwo M. D. od dłuższego czasu wykazuje tendencję spadku produkcji, grunty wchodzące w skład gospodarstwa są rolniczo niewykorzystywane i pozostają w odłogu, wysokość zadłużenia wobec Państwa mającego związek z gospodarstwem wynosi 47.527,60 zł, zaś właścicielka gospodarstwa liczy już 88 lat.
W związku z tym należy podzielić stanowisko Ministra, że M. D. nie była w stanie gospodarować w posiadanym gospodarstwie, nie uprawiała gruntów i nie posiadała żywego inwentarza - zatem jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Tym samym została spełniona kolejna przesłanka przewidziana w art. 9 ust. 2 ustawy do przejęcia tegoż gospodarstwa rolnego.
Poza tym, skoro przepis ten - gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej - z uwagi na jego niedookreślenie mógł być różnie interpretowany, to nie można było go rażąco naruszyć, gdyż rażąco naruszyć można tylko przepis jasno i wyraźnie określony.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Zatem - jeżeli przepis prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie, był przepisem nieprecyzyjnym, to nie można stwierdzić oczywistości jego naruszenia. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa należy w tym wypadku uznać za nieuzasadniony.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r. - jest zgodna z prawem i brak jest podstaw prawnych do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Za pozbawione uzasadnionych podstaw należało również uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które odnoszą się w swej istocie do obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a który to obowiązek w niniejszej sprawie został zrealizowany. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Minister dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż mimo wystąpień do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w Olsztynie, Archiwum Państwowego w Olsztynie, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Olsztynie i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
w Olsztynie nie udało mu się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego.
Przy czym w orzecznictwie podkreśla się (np. w wyroku NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 7456/16), iż trzeba mieć na względzie, że czym innym jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu odzyskania akt dotyczących przejęcia nieruchomości, a czym innym przeprowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów sprawy. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu uznawany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Również domniemanie legalności wydanych w sprawie decyzji, tj. decyzji Naczelnika Gminy w P. z 3 czerwca 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Olsztyńskiego z 30 lipca 1975 r. oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie ich nieważności przy braku jednoznacznych dowodów wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Za niezasadny należy też uznać zarzut skargi zaniechania przeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania świadków, albowiem słusznie stwierdził Minister, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, tak jak w postępowaniu zwykłym, gdyż jedynie ogranicza się do badania prawidłowości kwestionowanej decyzji w kontekście zebranego materiału dowodowego w postępowaniu zwykłym. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. jest całkowicie pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy również uznać zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., albowiem - jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę - zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w tej konkretnej sprawie nie ma zastosowania, gdyż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nie nakładała zatem na stronę żadnych obowiązków, jak też nie przyznawała, nie ograniczała ani też nie pozbawiała jej praw.
Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego wprowadziła następujące zmiany:
1) w art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."
2) w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.".