I SA/WA 2681/21

I SA/Wa 2681/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. L. i L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2021 r. nr KOC/2503/Go/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr KO C/1167/Go/20; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. L. i L. U. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. L. i L. U. (dalej, jako: skarżące) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] (dawny adres policyjny) nr hip. [...], stanowiła własność J. W. Nieruchomość ta została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej, jako: dekret). Nieruchomość była niezabudowana.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania.
Obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy regulowały przepisy aktów wykonawczych do dekretu, początkowo rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), a następnie rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43).
Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.
W Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 25 z 14 listopada 1947 r. na stronie 7 pod numerem 127 ogłoszono o przystąpieniu do objęcia gruntu przy ul. [...], nr hip. [...]; oględziny zaplanowano na 10 grudnia 1947 r. Następnie w Dzienniku Nr 3 z 23 stycznia 1948 r. pod pozycją 126 ogłoszono o objęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Skoro grunt objęto w posiadanie w dniu 23 stycznia 1948 r., termin do złożenia stosownego wniosku upływał z dniem 22 lipca 1948 r.
Maria I. W., spadkobierczyni J. W., wystąpiła o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej ww. nieruchomości w dniu 20 lipca 1948 r., a więc w terminie.
Następnie aktem notarialnym Nr [...] z 1 sierpnia 1949 r. M. W. zawarła z E. L. umowę przyrzeczenia sprzedaży ww. nieruchomości, z zachowaniem wszystkich skutków wynikających z dekretu.
Podaniem z dnia 9 sierpnia 1949 r. E. L. wystąpiła do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy o wydanie jej promesy przyrzekającej przyznanie prawa własności czasowej do terenu ww. nieruchomości. W podaniu opisała stan prawny i faktyczny gruntu, podkreśliła, że obecnie na mocy umowy przyrzeczenia sprzedaży grunt znajduje się w jej posiadaniu.
Kolejnym aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia 23 listopada 1949 r. M. W., sprzedała E. L.j prawa do przedmiotowej nieruchomości. W akcie podkreślono, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie, sprzedająca jest na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz aktu darowizny jedyną osobą mającą tytuł prawny do nieruchomości. Zatem "całą swoją opisaną wyżej nieruchomość Nr hip. [...] w [...] przy ulicy [...] pod Nr [...] (dawniej [...] Nr [...]) z fundamentami i tym wszystkim co się na miejscu znajduje a część składowa nieruchomości stanowi, w ramach uprawnień przysługujących jej z wyżej powołanego dekretu, aktem niniejszym sprzedaje E. L.". Nabywczyni oświadczyła, że nieruchomość obejrzała, o jej stanie, powierzchni i granicach przekonała się i nieruchomość kupuje.
W dniu 24 września 1949 r. E. L. otrzymała promesę L. dz. [...].
Następnie pismem z dnia 23 marca 1951 r. L.dz. [...] unieważniono promesę, powołując się na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego.
Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr PB/6170/50/U z dnia 23 marca 1951 r. odmówiono E. L. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nie może przyznać dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej.
E. L. zmarła, spadek po niej nabyły córki B. S. i I. L. po 1/2 każda z nich - postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 9 marca 1993 r. sygn. akt III Ns [...].
B. S. zmarła, spadek po niej nabyła córka K. S. w całości, - postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 19 stycznia 2004 r. sygn. akt III Ns [...].
Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie [...], a grunt dawnej hipoteki stanowi część działek:
• nr [...], na której posadowiony jest budynek wielomieszkaniowy, w którym znajdują się lokale mieszkalne, w części stanowiące własność osób fizycznych,
• nr [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy,
• nr [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej;
• nr [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej,
• nr [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej,
• nr [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej.
Pismem z dnia 13 października 2004 r. K. S. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr PB/6170/50/U z dnia 23 marca 1951 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony, użyte w uzasadnieniu do kwestionowanej decyzji stwierdzenie o terenie pod społeczne budownictwo mieszkalne w niczym nie kolidowało z warunkiem zawartym w art. 7 ust. 2 dekretu.
Decyzją z dnia 18 października 2005 r. KOC/3806/Go/04 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że w odniesieniu do sprzedanych lokali nr [...] znajdujących się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] orzeczenie było wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie, natomiast w pozostałej części stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Kolejną decyzją, z 30 listopada 2006 r. KOC/2783/Go/06, Kolegium utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie.
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 252/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Kolegium.
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. KOC/335/Go/13 Kolegium zawiesiło postępowanie do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania.
Następnie postanowieniem z 19 maja 2016 r. KOC/7419/Go/l 5, postępowanie podjęto. Kolegium doręczyło postanowienie stronom postępowania, zgodnie z wiążącym w sprawie wyrokiem WSA z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 252/07.
Następnie do Kolegium wpłynęła informacją, że zmarła właścicielka lokalu nr [...]. Postanowieniem KO C/7419/Go/15 z 5 stycznia 2017 r. Kolegium zawiesiło postępowanie.
Kolegium postanowieniem z 27 listopada 2017 r. KOC/5359/Go/17, podjęło postępowanie.
Decyzją KOC/5359/Go/17 z dnia 28 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr PB/6170/50/U z dnia 23 marca 1951 r. w odniesieniu do gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr [...] znajdującymi się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] oraz w odniesieniu do gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdziło jego nieważność. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją KOC/2451/Go/l 8 utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie.
Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 210/19 stwierdził nieważność obu decyzji, wskazując, że jedna z osób, które organ uznawał za stronę (R. G. - będący właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]) zmarł przed wydaniem decyzji nadzorczych mających za przedmiot orzeczenie dekretowe z 1951 r.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2021 r. (znak: KOC/1167/Go/20) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie:
1) na zasadzie art. 156 § 2 K.p.a. stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr PB/6170/50/U z dnia 23 marca 1951 r. w odniesieniu do gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr [...] znajdującymi się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] oraz w odniesieniu do gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] było wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie;
2) na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego w pozostałej części jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7 ust. 2 dekretu.
W dniu 21 kwietnia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu 31 maja 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynęła skarga I. L. i L. U., reprezentowanych przez adw. P. W., na decyzję Kolegium z dnia 7 kwietnia 2021 r.
Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. pełnomocnik I. L. i L. U. został poinformowany, że skarga z dnia 26 maja 2021 r. zostanie rozpatrzona jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję wydaną w I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których w mowa w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 K.p.a. - decyzję wydał organ właściwy, była pierwsza decyzją w sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie było zagrożone karą i nie zawiera wady powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - nie została wydana bez podstawy prawnej.
Pozostało zatem do zbadania, czy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego stanowił przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Kolegium wskazało, że użyte w art. 7 ust. 2 dekretu określenie "plan zabudowania" mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy, ponieważ tylko taki plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej. Jak bowiem stanowił obowiązujący w dacie wydania ww. orzeczenia art. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109 z póżn. zm.), planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa. Zatem odmowa przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu mogła opierać się tylko na ustaleniach obowiązującego, a więc prawidłowo uchwalonego i ogłoszonego w dacie wydania tego orzeczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast w orzeczeniu z dnia 23 marca 1951 r. jako przyczynę odmowy przyznania byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], nr hip. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. W tym zakresie organ administracji nie odniósł się do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co więcej orzekał na podstawie planu opracowywanego. Plan opracowywany to plan w trakcie tworzenia, zatem nie mógł być uznany za obowiązujący i tym samym nie mógł być podstawą do orzekania (a tym bardziej odmowy przyznania prawa) w trybie dekretu.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że orzeczenie z 1951 r. zostało wydane z rażącym art. 7 ust. 2 dekretu, wobec nieistnienia obowiązującego planu, którego ustalenia określałyby cel, niemożliwy do zrealizowania przez następców prawnych dawnego właściciela. Przy czym M. W. była spadkobierczynią J. W., zatem osobą uprawnioną do złożenia wniosku i złożyła go w terminie.
Dalej organ podniósł, że Kolegium, uznając, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji, miało obowiązek zbadać również, czy w sprawie nie zaszły okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a.
W niniejszej sprawie, nieodwracalne skutki prawne jakie wywołało orzeczenie administracyjne z dnia 23 marca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie należy ograniczyć, zdaniem Kolegium, wyłącznie do bezpośrednich skutków w sferze prawa, jakie nastąpiły wobec ustanowienia na rzecz innych osób na podstawie umów cywilnych zawartych w formie aktów notarialnych, ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego gruntu, jako prawa związanego z odrębną własnością sprzedanych lokali w budynku znajdującym się na gruncie.
Jak już zostało wskazane w decyzji z dnia 7 kwietnia 2021 r. w budynku przy ul. [...] (obecny adres policyjny) w [...] zostały sprzedane lokale mieszkalne ich najemcom wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu. Sprzedaż części z tych lokali (o numerach [...]) i ustanowienie użytkowania wieczystego zostało poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem ewentualne nieodwracalne skutki prawne dla gruntu związanego z tymi lokalami wynikałyby nie z decyzji odmawiającej ustanowienia prawa na podstawie art. 7 dekretu, tylko z decyzji o sprzedaży lokalu.
Natomiast w odniesieniu do lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] ustanowienie odrębnej własności lokalu, sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu nastąpiło na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. Zatem w stosunku do gruntu związanego tymi lokalami nieodwracalne skutki prawne wynikają wprost z decyzji dekretowej, Z tej przyczyny Kolegium uznało, iż w części gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr [.] przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.
Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu wchodzącego w skład działek nr [...], [...], [...] i [...] także nastąpiło w drodze umowy niepoprzedzonej decyzją. Tak więc także w stosunku do tej części gruntu dawnej hipoteki [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedokonania ustalenia, czy w dacie składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (tj. w dniu 29 lipca 1948 r.) M. W. spełniała przesłankę posiadania gruntu będącego przedmiotem tego wniosku, o której mowa w treści przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, Kolegium uznało ten zarzut za niezasadny. Uzasadniając powyższe Kolegium wskazało, że interpretując treść art. 7 ust. 1 dekretu nie można kierować się jedynie literalnym jego brzmieniem, z pominięciem regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych, obowiązujących wówczas przepisach prawa. W dacie wejścia w życie dekretu, na terenie Warszawy - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych - obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków przyrzeczownikowych.
Właściciele dekretowi do wniosku o prawo własności czasowej winni byli dołączyć świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie, a gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, winni oni legitymować się wprowadzeniem ich przez sąd w posiadanie stosownie do obowiązującego wówczas art. 724 Kodeksu Napoleona (por też art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona).
Dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się o to podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.
Innymi słowy, w realiach dekretowych, "wprowadzenie przez sąd następców prawnych w posiadanie nieruchomości" zastępowało dzisiejsze postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem dawało legitymację następcy do występowania w sprawie w charakterze uprawnionego spadkobiercy. Wobec tego wnioskodawca - prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać w oparciu o stosowne dokumenty swą czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania (art. 9 ust. 2 rpa) - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Wobec tego na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być brana pod uwagę przesłanka "posiadania" rozumiana w sensie cywilistycznym.
Zdaniem Kolegium, nie bez znaczenia jest też wykładnia treści całego ust. 1 art. 7 dekretu. "Posiadanie" w przepisie tym zostało przypisane jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi, jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy gruntu. Nie było możliwe faktyczne władanie gruntem przez wnioskodawcę dekretowego w sposób wyłączny, niezakłócony, nieprzerwany, dlatego na potrzeby dekretu przesłankę "posiadania" należało zdefiniować szerzej. O "dekretowym" posiadaniu gruntu można było mówić gdy posiadacz miał samą tylko możliwość władania nieruchomością.
Do wykazania przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu - przy takich założeniach - wystarczające było, aby uprawniony, w momencie złożenia wniosku dekretowego, nie zrzekł się wykonywania władztwa nad nieruchomością, nie został wyzuty, wbrew swej woli, z posiadania przez osoby trzecie, czy pozbawiony możliwości władania nieruchomością poprzez jej zajęcie na cele publiczne, w trybie wywłaszczenia, czy też pozbawiony gruntu oddanego osobie prawa publicznego w zarząd i użytkowanie jako tzw. majątku opuszczonego lub porzuconego (poniemieckiego), którego posiadanie nie zostało mu przywrócone.
Na gruncie tak rozumianego art. 7 ust. 1 dekretu nie można było przyjąć, że posiadacz gruntu musiał zawsze manifestować swe posiadanie poprzez aktywne, ciągłe sprawowanie fizycznego władania nieruchomością. Wystarczyło, że taki posiadacz miał samą tylko możność władania gruntem.
Z tym rozstrzygnięciem skarżące nie zgodziły się i wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły:
1) co do obu punktów decyzji z dnia 7 kwietnia 2021 r. - niedokonanie ustalenia, czy w dacie składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (tj. w dniu 29 lipca 1948 r.) M. W. spełniała przesłankę posiadania gruntu będącego przedmiotem tego wniosku, o której to przesłance mowa w treści przepisu art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy;
2) co do punktu 2 decyzji z dnia 7 kwietnia 2021 r. - błędne ustalenie, że odniesieniu do gruntu związanego z lokalem skarżących nie doszło do nieodwracalnego skutku prawego uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr PB/6170/50/U z dnia 23 marca 1951 r.
W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że Kolegium nie odniosło się do przesłanki "posiadania". W treści decyzji jest mowa o tym, że grunt był w posiadaniu właścicielki w dniu 9 sierpnia 1949 r. lecz jest to data nieistotna z punktu widzenia niniejszej sprawy, bowiem przepis dekretu jasno wskazuje, że warunek posiadania musi być spełniony w dniu składania pierwotnego wniosku o przyznanie własności czasowej, a nie w okresie wcześniejszym czy późniejszym. Nadto z treści decyzji wynika, że do objęcia posiadania gruntu przez zarząd miejski doszło w dniu 23 stycznia 1948 r. i brak wzmianek aby ów stan faktyczny zmienił się do dnia składania wniosku w dniu 20 lipca 1948 r. Zmiana tego stanu wymagałaby natomiast wydania orzeczenia sądowego o przekazaniu w posiadanie gruntu będącego przedmiotem wniosku o przyznanie prawa o własności czasowej (oraz faktycznego wyegzekwowania go). Są to okoliczności, które winien wykazać wnioskodawca wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, a które nie zostały wykazane. Na konieczność badania przesłanki posiadania gruntu przez osobę występującą o wydanie decyzji zwrotowej zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 roku (sprawa KP 3/15). Aby więc stwierdzić, czy orzeczenie administracyjne z dnia 23 marca 1951 roku o odmowie przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Śmiałej 17 zostało wydane z naruszeniem prawa, niezbędne jest odniesienie się przez organ również do kwestii spełniania przez wnioskodawcę przesłanki posiadania w dniu składania wniosku o przyznanie takiej własności.
Nadto w ocenie skarżących brak jest przeszkód formalnych bądź merytorycznych, aby kwestia nieodwracalnych skutków prawnych została rozstrzygnięta już na etapie postępowania wzruszającego negatywną decyzję tzw. "zwrotową". Brak takiego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym trwaniu sprawy dekretowej (o wzruszenie odmownej decyzji w sprawie przyznania własności czasowej i wydanie nowej decyzji) powoduje, że skarżące nie mogą w praktyce rozporządzać swoim majątkiem. Ewentualne zbycie należącego do nich lokalu wymaga ujawnienia potencjalnemu kupującemu faktu toczącego się "postępowania reprywatyzacyjnego", co albo takiego kupującego zniechęca do transakcji albo powoduje znaczne obniżenie proponowanej ceny. Skarżące wskazały argumentację wskazującą ich zdaniem na wadliwość zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie ich lokalu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2023 r. uczestniczki postępowania K. S. i I. L., reprezentowane przez pełnomocnika wniosły o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na ich rzecz kosztów postępowania według norm procesowych
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 K.p.a., prowadzącymi do jego nieważności.
Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z z dnia 7 kwietnia 2021 r., od dnia ich wydania tego rodzaju wadą są obciążone.
Jak wynika z akt sprawy, S. S., H. K., A. O. i E. O. zmarli przed wydaniem decyzji nadzorczych mających za przedmiot orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr PB/6170/50/U z dnia 23 marca 1951 r. Zmarli oni bowiem odpowiednio: 9 kwietnia 2010 r., 9 lipca 2001 r., 22 stycznia 2016 r. i 15 marca 2014 r. (tak odpisy skrócone aktów zgonu, k- 189-192 akt sądowych). Dostrzec trzeba, że H. K. zmarł w 2001 r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania – nigdy zatem przymiotu strony tego postępowania nie uzyskał. Tym niemniej pozostałe ww. osoby zmarły już w trakcie trwania postępowania administracyjnego w trybie nadzoru. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcia, których adresatem były także te wymienione osoby, zostały skierowane do osób, które jako nieżyjące nie mogły mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa.
Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. osoby jako osoby nieżyjące (a więc niemające zdolności prawnej), nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcia sprawy obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Mając na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia 7 kwietnia 2021 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.