I SA/Wa 2679/19

I SA/Wa 2679/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Joanna Skiba
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 793/21 - Wyrok NSA z 2021-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 916
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Uniwersytetu [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu zażalenia Uniwersytetu [...], postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. S. 16, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Uniwersytet [...] [...] marca 2019 r wniósł do Prezydenta [...] podanie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...]. przy ul. S. 16, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...].
Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące przedmiotowej nieruchomości są niespójne z innymi dokumentami będącymi w dyspozycji organu, stąd nie można uznać, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny. Wobec powyższego uznał, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Uniwersytet [...]..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916) – dalej zwanej "ustawą" z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 określone zostało, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Zgodnie z art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych, niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie zwane dalej "zaświadczeniem" wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa.
Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem jednokondygnacyjnym, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako budynek mieszkalny i trzema budynkami garażowymi (garaże jednostanowiskowe). Z pisma Biura Podatków i Egzekucji Urzędu W. z [...] czerwca 2019 r. wynika, że na nieruchomości znajduje się lokal mieszkalny o pow. 43,20 m2 oraz trzy garaże o łącznej pow. 57 m2.
Art. 1 ust. 2 ustawy wskazuje na trzy rodzaje nieruchomości, które mogą podlegać przekształceniu z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj.: 1) nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami lub, 2) nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub, 3) nieruchomości, o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
W ocenie SKO [...] wątpliwości budzi spełnienie przez nieruchomość podstawowego warunku jakim jest zabudowanie jej budynkiem mieszkalnym. lstotnie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny. Jednakże z akt własnościowych nieruchomości, w tym z akt postępowań dotyczących aktualizacji stawki opłat i wysokości opłat za użytkowanie wieczyste wynika, że nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Świadczy o tym dotychczasowa stawka opłaty rocznej wynosząca 3% oraz to, że na nieruchomości prowadzona była działalność gospodarcza.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725) – dalej zwanej "pgk" podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli uznać, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest postępowaniem z zakresu gospodarki nieruchomościami, to rzeczywiście wiążące dla sprawy powinny być zapisy ewidencji gruntów i budynków.
Jednakże jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt. ll FSK 1845/17 nie można przyjąć, że ze względu na silnie formalistyczną wykładnię art. 21 pgk ograniczenia może doznać fundamentalna dla postępowania podatkowego zasada prawdy obiektywnej. Wniosek ten potwierdza możliwość przeprowadzenia na podstawie wspomnianego art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej przeciwdowodu względem dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 § 1 Ordynacji podatkowej. Wyrażona powyżej wykładnia jest zgodna z zasadą ekonomii procesowej bowiem w takim przypadku organy podatkowe nie muszą czekać na wyczerpanie środków prawnych przez podatników w postępowaniu przed organami ewidencyjnymi.
Zdaniem Kolegium liczne dokumenty zebrane przez Prezydenta [...] wskazują, że wbrew zapisowi w ewidencji gruntów i budynków, budynek oznaczony jako mieszkalny w istocie był budynkiem wykorzystywanym na inne cele W takim przypadku przedmiotowa nieruchomość nie spełniła wymagań z art. 1 ust. 2 ustawy, pozwalających uznać ją za nieruchomość wykorzystywaną na cele mieszkaniowe. Tym samym wydanie zaświadczenia o przekształceniu byłoby sprzeczne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt. II FSK 3635/16 stwierdził m.in., że skoro wypis z ewidencji gruntów i budynków stanowi dowód z dokumentu urzędowego, przeciwdowodem pozwalającym organom podatkowym ustalić wymiar podatku w oparciu o dane inne, niż wynikające z tej ewidencji, powinien być również dokument.
Prezydent W. zebrał szereg dokumentów świadczących o tym, że żaden budynek znajdujący na działce 14/2 nie był w istocie budynkiem mieszkalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1085/18 stwierdził m.in., że reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi w pewnych przypadkach może zostać w ramach postepowania podatkowego podważona nawet bez potrzeby uprzedniej zmiany samej ewidencji. Odstępstwa te mogą mieć miejsce w sytuacji, gdy informacje zawarte w tej ewidencji pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (i możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takim przypadku organ podatkowy obowiązany będzie do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku.
Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie nie można przeoczyć również faktu zabudowania działki nr [...] nie tylko budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako budynek mieszkalny, ale również budynkami mieszkalnymi.
Zatem przedmiotowa nieruchomość z pewnością nie jest nieruchomością, o której mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy.
Należy zatem rozważyć, czy jest to nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nawet przyjmując, że budynek oznaczony w ewidencji jako mieszkalny, jest w istocie budynkiem mieszkalnym, to trudno przyjąć, że trzy garaże o powierzchni większej, niż powierzchnia budynku mieszkalnego, są budynkami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego.
Garaże zostały zbudowane w okresie, gdy na nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza zatem służyły jako powierzchnia umożliwiająca prowadzenie tej działalności. Trudno też przyjąć, że bez trzech garaży, funkcjonowanie budynku mieszkalnego byłoby niemożliwe.
Zdaniem SKO [...] przedmiotowa nieruchomość nie podpada również pod art. 1a ustawy. Przyjmując hipotetycznie, że budynek oznaczony w ewidencji gruntowi budynków jako mieszkalny jest w istocie budynkiem mieszkalnym, to powierzchnia użytkowa innych budynków jest większa, niż 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie zaświadczenia ma na celu potwierdzenie niebudzącego wątpliwości stanu prawnego bądź faktycznego. Jeśli nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić tego stanu organ właściwy powinien odmówić wydania zaświadczenia.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2019 r. Uniwersytet [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: A. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. zamiast jego uchylenia, w wyniku czego doszło do akceptacji przez SKO [...] dokonanego przez Prezydenta [...] naruszenia art. 217 i art. 218 kpa, określających zakres postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, 2) art. 107 § 3 zw. z art. 126 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i zawierającego elementy sprzeczne z rozstrzygnięciem; B. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że grunt zabudowany według ewidencji gruntów i budynków oraz według kartoteki budynków nie jest budynkiem mieszkalnym, z uwagi na fakt, że garaże zostały wybudowane w okresie prowadzenia na gruncie działalności gospodarczej oraz z uwagi na ich liczbę. Wobec tego Uniwersytet [...] wniósł o: A. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; B. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępnie należy odnieść się do celu wprowadzenia ustawy do porządku prawnego. Z uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy nr VIII.2673) wynika, że zasadniczym celem niniejszej ustawy jest eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Rozwiązania zaproponowane w projekcie mają charakter kompleksowy - zakładają m.in.: 1) objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną, tj. wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe, 2) eliminację powstawania w przyszłości współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe przez tzw. "opóźnione" przekształcenie z dniem oddania budynku do użytkowania i znaczące ograniczenie przypadków ustanawiania nowych praw użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Według zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Z art. 1 i art. 1a ustawy wynika zatem, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy.
Zasadniczo chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi – jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi.
Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego" nie definiując tych pojęć na użytek ustawy.
Wobec tego, że w art. 1 ustawy ustawodawca użył zwrotu "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w zakresie ustalenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej na gruncie trzeba odwołać się do przepisów Prawa budowlanego, określających kategorie techniczno-budowlane budynków mieszkalnych.
Jeśli bowiem określony termin został zdefiniowany w języku prawnym, to należy go rozumieć w sposób zgodny z tym znaczeniem. Należy mu zatem przypisać znaczenie, jakie nadał mu ustawodawca, a niewynikające z języka potocznego (L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 104).
Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "budynek mieszkalny wielorodzinny", to sięgnąć należy po przepisy o charakterze źródłowym. Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wedle tej definicji takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budynek mieszkalny wielorodzinny", jednak wyodrębnia tę kategorię budynków mieszkalnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy - Prawo budowlane). Z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że budynki mieszkalne dzielą się na dwie kategorie techniczno-budowlane: budynki mieszkalne jednorodzinne (Kategoria I) i inne budynki mieszkalne (Kategoria XIII). Do tej drugiej grupy zaliczają się zatem budynki mieszkalne wielorodzinne.
Zakres pojęciowy w omawianej materii doprecyzowuje § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej definicji nie mieści się zatem budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 tego rozporządzenia).
Zatem dla potrzeb sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Zdaniem Sądu przy stosowaniu definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też kwalifikacji budynku mieszkalnego jako wielorodzinnego nie można odwoływać się do definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego lub innego wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Ustawa ta ma zastosowanie do ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub innych, co w praktyce wiąże się z dalszą ich sprzedażą na rzecz osób trzecich i powstaniem tzw. wspólnoty mieszkaniowej.
Tymczasem – co do zasady - właściciel budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie korzysta z niego w taki sposób, że wyodrębnia w nim samodzielne lokale mieszkalne celem ustanowienia w takim budynku odrębnej własności lokali, aby je następnie zbyć na tzw. wolnym rynku.
Najczęściej taki właściciel zamieszkuje w tego rodzaju budynkach mieszkalnych sam lub wraz z rodziną. Zdarza się też, że prowadzi w tym budynku dodatkowo działalność gospodarczą, czy wykonuje wolny zawód na własny rachunek. Nierzadkie są przypadki, że właściciel takiego budynku wynajmuje część powierzchni użytkowej budynku na cele mieszkaniowe lub inne osobom trzecim, które niekoniecznie zainteresowane są korzystaniem z lokalu spełniającego standardy "samodzielności" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.
Zdaniem Sądu zastosowanie definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego w sprawach o potwierdzenie przekształcenia praw znacznie ograniczyłoby stosowanie ustawy w stosunku do właścicieli gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i małymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a to nie było celem ustawodawcy.
Wobec tego - zdaniem Sądu – bardziej adekwatne jest posługiwanie w tego typu sprawach definicją z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), która, poza wyjątkami wskazanymi w tej ustawie, ma zastosowanie w relacjach właściciel budynku–lokator i w sytuacjach, gdy lokator godzi się na zaspokojenie swych potrzeb mieszkaniowych w lokalu niespełniającym standardu "samodzielności" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wedle tego przepisu lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Oznacza to, że lokalem w takim rozumieniu jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jest nim także taki lokal, który nie spełnia w sensie techniczno-budowlanym przesłanki samodzielności, ale nadaje się do zamieszkania i służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Takim lokalem może też być pracownia twórcy.
Na dopuszczalność potwierdzenia przekształcenia gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi, w których nie ustanowiono odrębnej własności lokali wskazuje art. 4 ust. 7 ustawy.
Poza przedstawioną wyżej kwestią trzeba zwrócić uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ustawodawca celowo zrezygnował z przekazania spraw o potwierdzenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się zasadniczo poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). W tego typu sprawach zastosowano tryb wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4 kpa). Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa. Zaświadczenie jest instytucją postępowania administracyjnego, zatem w celu zapewnienia pełnej ochrony praw obywateli dostępny będzie na podstawie kpa tryb kwestionowania odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie (tj. w przypadku gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, tj. nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia). Jako że zaświadczenie ma potwierdzać jedynie zmianę rodzaju prawa, a nie ustalać prawa do gruntu, zrezygnowano z wykazywania w zaświadczeniu beneficjenta przekształcenia. Zatem zaproponowano, aby zaświadczenie zawierało: oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu będzie zamieszczona również informacja o obowiązku wnoszenia opłat rocznych przekształceniowych, a także o wysokości i okresie wnoszenia tych opłat. W tym zakresie zaświadczenie również nie tworzy nowych praw, czy obowiązków dla beneficjenta, a jedynie potwierdza wysokość opłaty przekształceniowej opartą o dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz okres jej wnoszenia. Podstawą wymiaru opłaty i okresu płatności jest przepis ustawowy (art. 3 ust. 2 i 6 projektu). Zaproponowano, aby tryb doręczania zaświadczeń maksymalnie uprościć, gdyż za skuteczne ich doręczenie będzie uznawane wysłanie na adres uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków, bądź inny adres, na który wysyłana była korespondencja dotycząca użytkowania wieczystego.
Skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).
Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel właściciel budynku mieszkalnego faktycznie wykorzystuje substancję budynku, w szczególności, czy wykorzystuje ten budynek do prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a ustawy), czy preferencyjnych bonifikat (art. 9a ust. 1 ustawy).
W sprawie o przekształcenie praw nie ma też znaczenia planistyczne przeznaczenie terenu nieruchomości, określony w umowie i księdze wieczystej cel na jaki nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste oraz to jaka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pobierana jest w konkretnym przypadku.
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Ustawodawca zrezygnował choćby z trybu wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Ustawodawca założył więc, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny.
Wobec tego, że w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo bazujący na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się jedną reprezentatywną ewidencją urzędową. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem bazować na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych.
Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.).
Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 tego rozporządzenia).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr 14/2 o pow. 482 m2, według danych z kartoteki budynków, zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o 1 kondygnacji naziemnej i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 48 m2. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Część działki zajmują także trzy inne budynki (niemieszkalne) o jednej kondygnacji naziemnej i powierzchni zabudowy odpowiednio: 16 m2, 20 m2, 24 m2, bez wyodrębnionych lokali. Rodzaj budynków niemieszkalnych określono według KŚT jako budynki transportu i łączności, wskazane w Grupie 102, pkt 4. Objaśnień szczegółowych wymienionych w załączniku – Klasyfikacja środków trwałych (KŚT) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1864).
Z kartoteki budynków nie wynika jednak, jaką kategorię techniczno-budowlaną reprezentuje przedmiotowy budynek mieszkalny, czy jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, czy budynek mieszkalny wielorodzinny. Z kartoteki budynków nie wynika też jakiego rodzaju budynki niemieszkalne znajdują się na działce nr [...].
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest możliwe w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych.
Z wydruku na k.32 akt administracyjnych wynika, że budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowym gruncie, to budynek parterowy drewniany.
Z treści uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] z [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], aktu notarialnego z [...] sierpnia 2014 r. Rep. A nr [...], aktu notarialnego z [...] grudnia 2018 r. Rep. A nr [...], pisma Z. i H. C. z [...] lipca 2018 r. wynika, że na działce nr [...] znajdują się, poza parterowym budynkiem drewnianym, także trzy murowane garaże wykonane z elementów prefabrykowanych W budynku tym Z. C. (biegły z zakresu ochrony przyrody) prowadził do 2016 r. działalność gospodarczą pn. Centrum Chirurgii i Pielęgnacji Drzew Z. C.. W budynku tym mieściło się biuro i pracownia (projektów i ekspertyz), w której wykonywał on m.in. ekspertyzy dendrologiczne. Z protokołu z wizji lokalnej z [...] marca 2019 r. i materiału zdjęciowego wynika, że budynek mieszkalny ma jedno główne wejście. W budynku znajdują się izby mieszkalne wydzielone przegrodami budowlanymi (pokoje) oraz pomieszczenia pomocnicze (korytarz, pomieszczenie higieniczno-sanitarne). Z pisma Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. wynika, że do celów podatkowych Uniwersytet [...] zgłosił, że w budynku tym znajduje się lokal mieszkalny o pow. 43,20 m2
Zatem budynek mieszkalny przy ul. S. 16 należało zakwalifikować, na użytek sprawy o przekształcenie praw, jako budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy nie wynika, że jest to budynek przeznaczony do czasowego użytkowania w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane.
W przedmiotowym budynku jest możliwość wydzielenia jednego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a więc lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe, choć niemającego, ze względów technicznych, statusu samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.
Jeżeli natomiast chodzi o posadowione na działce garaże Sąd zwraca uwagę, że tego typu budynki niemieszkalne, wymienione są jako budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Niewątpliwie garaże o łącznej pow. zabudowy 60 m2, znajdujące się na działce nr [...], można zakwalifikować jako umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 48 m2. Garaż, według § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, służy do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Zatem tego typu budynek ma w założeniu charakter towarzyszący zabudowie mieszkaniowej (§ 3 pkt 2 powyższego rozporządzenia).
Zdaniem Sądu na przeszkodzie w takiej kwalifikacji nie stoi liczba tych garaży względem budynku mieszkalnego. W obecnych czasach nierzadkie są przypadki, że każda z osób zamieszkujących budynek mieszkalny jednorodzinny posiada samochód osobowy. W przedmiotowym budynku mieszkalnym o pow. zabudowy 48 m2, w tym powierzchni mieszkaniowej 43,20 m2 mogą potencjalnie zamieszkiwać trzy dorosłe osoby, które będą posiadały trzy samochody osobowe.
Zatem posadowienie na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym trzech garaży jednostanowiskowych o łącznej powierzchni użytkowej większej, niż powierzchnia użytkowa wszystkich budynków znajdujących się na gruncie nie świadczy o tym, że tego typu garaże uniemożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Podnoszona przez Kolegium kwestia możliwości funkcjonowania budynku mieszkalnego bez trzech garaży nie ma dla niniejszej sprawy jakiegokolwiek znaczenia. To garaże są budynkami towarzyszącymi dla budynku mieszkalnego, a nie odwrotnie. Poza tym materialne przesłanki przekształcenia praw odwołują się do zabudowy faktycznie istniejącej na gruncie według stanu na 1 stycznia 2019 r. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o potwierdzenie przekształcenia praw przedmiot sprawy nie obejmuje badania zasadności posadowienia na gruncie zabudowy towarzyszącej obok zabudowy głównej (mieszkaniowej), lecz gospodarczej przydatności istniejącej zabudowy towarzyszącej względem zabudowy głównej.
Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium w kwestii możliwości prowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków z dowodów zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych Sąd zauważa, że przywołane przez organ odwoławczy poglądy judykatury (sprawy o sygn. akt: II FSK 1845/17, II FSK 3635/16, I SA/Gl 1085/18) nie są miarodajne dla niniejszej sprawy. Poglądy te zostały zaprezentowane w sprawach z zakresu wymiaru podatków, a więc w sprawach administracyjnych, w których prowadzone są pełne postępowania wyjaśniające, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnych.
Tymczasem, jak już wyżej wspomniano, postępowanie w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw toczy się w postępowaniu uproszczonym w trybie wydawania zaświadczeń, a więc w postępowaniu w którym nie rozstrzyga się sporów o prawo, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, czasami doprecyzowanych, uzupełnionych na podstawie danych uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego.
Wobec tego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Inne dowody zgromadzone w sprawie nie powinny zatem służyć do kwestionowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, ale do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na bardziej szczegółowe ustalenie charakteru zabudowy na działce nr [...], aby następnie ocenić przesłanki wynikające z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] naruszyły przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 1 ust. 2 ustawy uznając, że dla ustalenia charakteru zabudowy na działce nr 14/2 podstawowe (a nie uzupełniające) znaczenie miał cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, faktyczny sposób wykorzystywania budynku mieszkalnego oraz budynków niemieszkalnych, w tym ich liczba względem budynku mieszkalnego, a także ustalony rodzaj stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie kategoria techniczno-budowlana budynku mieszkalnego wynikająca z kartoteki budynków i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. To z kolei doprowadziło organy do błędnego wniosku, że znajdujący się na gruncie przy ul. S. 16 budynek nie miał charakteru budynku mieszkalnego oraz że budynki niemieszkalne (garaże) uniemożliwiały prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] przyjmie, że budynek mieszkalny przy ul. S. 16 jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, natomiast trzy garaże (budynki transportu i łączności) spełniają wymogi budynków towarzyszących, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.