I OSK 960/12

I OSK 960/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Irena Kamińska /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1167/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-11-09
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 131 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1167/11 w sprawie ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1167/11, oddalił skargę A. M. i L.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy S., decyzją nr [...]z [...] czerwca 2002 r., , ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...][...] -[...] odcinek [...] w Gminie S. od km 10+990 do km 14+000.
Pismem z [...] lipca 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą nabycia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 0,0767 ha, nr [...] o pow. 0,0497 ha, nr [...] o pow. 0,0117 ha, nr [...] o pow. 0,0452 ha, nr [...] o pow. 0,0247 ha, nr [...] o pow. 0,0237 ha, [...] o pow. 0,0016 ha, nr [...] o pow. 0,0192 ha, nr [...] o pow. 0,0038 ha, nr [...] o pow. o pow. 0,0359 ha, nr [...] o pow. 0,0077 ha, nr [...] o pow. 0,0005 ha, nr [...] o pow. 0,0175 ha, nr [...] o pow. 0,0252 ha, nr [...] o pow. 0,0221 ha.
Wobec nieprzyjęcia przedstawionej oferty, 16 sierpnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy sprzedaży właścicielom nieruchomości L. M. i A. M.
Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie publicznych (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), pismem z 9 listopada 2004 r., wyznaczył właścicielom wywłaszczanej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży ww. gruntu.
Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, 8 grudnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.
Pismem z 1 sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
23 marca 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której został złożony wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej, a jako nieruchomość zamienną wskazano działkę nr [...]o pow. 0,7454 ha. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił jednak, że działka nr [...] nie może stanowić nieruchomości zamiennej, albowiem została oddana w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Podał również, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,7454 ha, co znacznie przewyższa łączną powierzchnię wywłaszczanych nieruchomości wynoszącą 0,2380 ha., wobec czego wartość działki zamiennej nr [...] będzie znacznie przekraczać wartość działek wywłaszczanych. Dla potrzeb postępowania zostały sporządzone operaty szacunkowe określające wartość wywłaszczonych działek. Aktualność operatów została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w pismach z 1 października 2010 r.
Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w S., obręb Wojkowice K., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0175 ha, nr [...] o pow. 0,0221 ha, nr [...] o pow. 0,0237 ha, nr [...]o pow. 0,0192 ha, nr [...] o pow. 0,0359 ha, nr [...] o pow. 0,0247 ha, nr [...] o pow. 0,0452 ha, oraz nr [...] o pow. 0,0497 ha, przeznaczonych pod budowę drogi ekspresowej [...][...] odcinek [...] w Gminie S. od km 10+990 do km 14+000 oraz ustalił odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz L. M. i A. M. Orzekł także o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego w zakresie działek nr [...] o pow. 0,0117 ha oraz [...]o pow. 0,0767 ha.
Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania L. i A. M., decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...].
W ocenie organu odwoławczego analiza operatów szacunkowych z 23 października 2009 r. wykazała, iż zostały one sporządzone prawidłowo. Zawierają wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zostały w nich wyczerpująco wyjaśnione przyjęte metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowany uwzględniony rynek transakcyjny. Opinia biegłej opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzyznania nieruchomości zamiennej, organ podkreślił, że ustawodawca w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie uregulował kwestii dopuszczalności przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Niemniej jednak w związku z szerokim odesłaniem zawartym w art. 12 ust. 5 ww. ustawy w postępowaniu odszkodowawczym mógłby znaleźć zastosowanie art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść tego przepisu wskazuje, że przyznane nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. Przepisy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przekazania konkretnej nieruchomości zamiennej.
W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L. M. i A. M.zarzucili:
1. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mianowicie:
- art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez dokonanie wywłaszczenia opisanych w decyzji działek gruntu należących do skarżących, podczas gdy uzyskanie przez Skarb Państwa własności przedmiotowych działek mogło i powinno było nastąpić w drodze zamiany działek skarżących i Skarbu Państwa, przy czym niedopuszczalność wywłaszczenia uzasadniona była dodatkowo faktem zrealizowania – w dacie wydania decyzji – inwestycji drogowej w postaci drogi ekspresowej [...];
– art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącym odszkodowania w pieniądzu, pomimo że istniała możliwość przyznania nieruchomości zamiennej, będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie;
2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
– art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu w oderwaniu od słusznego interesu strony oraz interesu społecznego;
3. wewnętrzną sprzeczność i niespójność decyzji organu I instancji z decyzją organu II instancji w zakresie wskazania przyczyn nieprzyznania skarżącym nieruchomości zamiennej.
Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
9 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.
W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione warunki określone w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w jej pierwotnym brzmieniu. Wobec tego, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie przyjęli oferty nabycia nieruchomości w drodze umowy kupna – sprzedaży, złożonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia takiej umowy, wyznaczonego przez wojewodę, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało ustalone w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Sądu operaty zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący w toku całego postępowania przed organami, jak i w skardze skierowanej do Sądu, nie kwestionowali prawidłowości sporządzonych operatów ani wysokości ustalonego na ich podstawie odszkodowania.
Sąd I instancji stwierdził również, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż przedmiotowe nieruchomości nie mogły być nabyte w drodze umowy wobec nieprzyjęcia przez skarżących oferty sprzedaży tych nieruchomości i bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu na zawarcie takiej umowy.
Sąd wskazał również, że na etapie postępowania ofertowego rozważano także wniosek skarżących o zawarcie umowy zamiany. Jednakże nabycie nieruchomości w drodze zamiany nie doszło do skutku, gdyż wskazana przez skarżących do zamiany działka Skarbu Państwa posiada powierzchnię [...] m2, natomiast nieruchomość skarżących [...] m2. Z uwagi na różnicę w powierzchni działek, jak i ich wartości zachodziłaby konieczność dokonania przez skarżących stosownej dopłaty, a skarżący na dopłatę nie wyrazili zgody.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że błędne jest twierdzenie strony skarżącej, iż wywłaszczenie było niedopuszczalne, z uwagi na to, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji inwestycja drogowa w postaci drogi ekspresowej [...] była już zrealizowana. Sąd wskazał, iż z ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o informacje zawarte w piśmie GDDKiA z 7 kwietnia 2010 r., skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że inwestycja związana z budową drogi ekspresowej [...] nie została zrealizowana w części przewidzianej na przedmiotowych działkach, właśnie z powodu niezakończonego postępowania wywłaszczeniowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd stwierdził, że konstrukcja tego przepisu wskazuje, iż właścicielowi nieruchomości przysługuje jedynie prawo do przyjęcia lub odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, natomiast nie przysługuje mu roszczenie o przyznanie takiej nieruchomości. Decyzja co do przyznania nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pozostawiona więc została organowi orzekającemu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że powyższy przepis nie nakłada na organ obowiązku szczegółowego uzasadnienia powodów nieprzyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej A. M. i L. M.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni sprzecznej z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyznanie skarżącym odszkodowania pieniężnego, podczas gdy możliwe było przyznanie nieruchomości zamiennej stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, co skutkuje naruszeniem Konstytucji RP, która stanowi, iż Rzeczpospolita chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podnieśli, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie, że właścicielowi nieruchomości przysługuje jedynie prawo do przyjęcia lub odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, natomiast nie przysługuje mu roszczenie o przyznanie takiej nieruchomości, co skutkowało stwierdzeniem, że decyzja odnośnie przyznania nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pozostawiona została organowi orzekającemu.
W ocenie skarżących kasacyjnie prawo własności nie powinno być ograniczane, poprzez wywłaszczenie i przyznanie odszkodowania, podczas gdy możliwym było przyznanie nieruchomości zamiennej. Zdaniem kasatorów przedkładanie możliwości zapłaty odszkodowania w gotówce nad przyznanie nieruchomości zamiennej za dopłatą, narusza konstytucyjne prawo własności. Skarżący kasacyjnie podali przy tym, że wyrazili zgodę na otrzymanie w zamian za wywłaszczaną nieruchomość działki o nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, wyrazili również zgodę na dokonanie odpowiedniej dopłaty, zgodnie z art. 131 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali nadto, że uszczuplona poprzez wywłaszczenie nieruchomość graniczy z działką Skarbu Państwa, proponowaną jako zamienna. Nieruchomość ta nie przedstawia dla Skarbu Państwa wartości użytkowej, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej, zatem mogłaby być wykorzystana tylko w wyniku połączenia z nieruchomością skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i (lub) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez dokonanie jego wykładni sprzecznej z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu.
Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis mógł znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie poprzez odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna.
Nieruchomość zamienna, o której mowa w cytowanym przepisie, to niepieniężna forma odszkodowania, stanowiąca jeden z dopuszczalnych sposobów wywiązania się organu z obowiązku zrekompensowania wartości odbieranych praw. Możliwość przyznania nieruchomości zamiennej stanowi wyjątek od zasady, że odszkodowanie jest wypłacane w kwocie pieniężnej. Wprawdzie przepisy art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mówią tego wprost, to jednak wynika to z charakteru samego odszkodowania. Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest bowiem rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia prawa do nieruchomości.
Z treści powyższego przepisu wynika, że z inicjatywą przyznania nieruchomości zamiennej, w ramach odszkodowania, może wystąpić właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, a także organ. Byłemu właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) choć przysługuje inicjatywa przyznania nieruchomości zamiennej, to nie przysługuje mu w tej materii żadne roszczenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2005 r., OSK 1483/04 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl), zastosowanie tej formy odszkodowania, to jest przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. Były właściciel (użytkownik wieczysty) ma jedynie prawo do wyrażenia zgody na taką formę odszkodowania albo może się jej sprzeciwić. Nie może natomiast domagać się od organu zastosowania takiej formy odszkodowania.
Odczytując treść art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadnym jest przywołanie wcześniejszego unormowania odnoszącego się do omawianej problematyki, a zawartego w poprzedniej ustawie gruntowej. Odbiegało ono w sposób zasadniczy od regulacji zawartej w art. 131 ust. 1 ww. ustawy.
Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowił bowiem, że właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości należy w miarę możliwości przyznać z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na jego żądanie, tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną. Nie ulega wątpliwości, że pod rządem dawnego prawa, osoba wywłaszczona była uprawniona do domagania się – tytułem odszkodowania za nieruchomość – przyznania jej innej nieruchomości zamiennej, a w przypadku braku możliwości uwzględnienia tego rodzaju żądania, organ był obowiązany wykazać powyższy "brak możliwości" w tym zakresie.
Zasadnicza zmiana treści przepisu regulującego tę formę odszkodowania prowadzić musi do przyjęcia, iż aktualnie organ nie jest związany stanowiskiem strony i do jego uznania ustawodawca pozostawia możliwość zastosowania tego rodzaju rozliczenia z osobą wywłaszczaną.
Powyższa wykładnia przepisu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie pozostaje w sprzeczności z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Artykuł 21 Konstytucji dotyczy prawnej ochrony własności, jak również uznania prawa jej dziedziczenia. Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Konstytucja przewiduje możliwość zmiany właściciela i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszczalne, jeżeli wywłaszczenie jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie, że byłemu właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nie przysługuje prawo domagania się przyznania nieruchomości zamiennej, nie oznacza, że nie zostają zrealizowane warunki wywłaszczenia pozostającego w zgodzie z wymogami określonymi w Konstytucji, a zwłaszcza z warunkiem słusznego odszkodowania. Pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Między innymi w orzeczeniu z 8 maja 1990 r., K 1/90, publ. OTK 1990, nr 1, poz. 2 stwierdził, iż słuszne odszkodowanie, to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, ponieważ tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Skoro odszkodowanie służyć ma zrekompensowaniu wartości odbieranych praw, to powinno odpowiadać ich wartości. Warunek ten zasadniczo może być zrealizowany właśnie poprzez przyznanie odszkodowania w pieniądzu, stąd ta forma odszkodowania została określona przez ustawodawcę jako podstawowa przy realizacji odszkodowania. Przyznanie priorytetu możliwości zapłaty odszkodowania w gotówce, w sytuacji gdy istnieje możliwość przyznania nieruchomości zamiennej, nie narusza prawa własności. Prawo własności może być odebrane przy spełnieniu warunków określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i w przepisach ustaw szczególnych. Jeżeli odbywa się to na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, to nie można mówić, że stanowi naruszenie gwarantowanego Konstytucją prawa własności.
Konsekwencją uznania, że przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne, skoro ustawodawca przewidział wybór w tym względzie przez organ administracji, jest utrwalony w orzecznictwie pogląd, że organ nie ma obowiązku szczegółowego uzasadniania swego stanowiska i wyjaśniania, czy proponowana przez stronę działka mogłaby – w konkretnym przypadku – stanowić nieruchomoś zamienną (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2012 r., I OSK 2727/11, WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2008 r., II SA/Gd 73/08, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).
Niewątpliwie pożądanym byłoby, aby organ – spełniając wynikającą z art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania – wyjaśnił stronie dlaczego nie jest możliwe zrealizowanie jej postulatu co do możliwej formy odszkodowania, niemniej jednak brak szczegółowego odniesienia się do wniosku strony nie może stanowić o wadliwości decyzji.
Rezultatem oceny, że wykładnia przepisu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowa, musi być uznanie za nieusprawiedliwiony zarzut niezastosowania tego przepisu. To do organu należała ocena, czy nieruchomość zaproponowana przez strony jako nieruchomość zamienna, może być im przyznana w ramach odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Skoro Wojewoda [...] wykluczył taką możliwość, to powyższy przepis, przewidujący alternatywną formę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie mógł być zastosowany.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.