I SA/Wa 2620/20

I SA/Wa 2620/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Dargas
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 915/23 - Wyrok NSA z 2024-10-03
I OZ 386/22 - Postanowienie NSA z 2022-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2020 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...] z obrębu [...], gmina [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. J. i F. K. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę gruntu oznaczoną nr [...], położoną w miejscowości [...] w trybie art. w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...].
Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją Starosty [...] nr [...] ustalono odszkodowanie od Gminy [...] za działkę nr [...] z obrębu [...], g. [...] i przyznano je na rzecz byłych właścicieli – J. i F.K..
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu braku dowodu w postaci ważnego operatu szacunkowego.
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...] z obrębu [...], gmina [...].
Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zaznaczył, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną przez Wójta Gminy [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...],
położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in in. działka nr [...] o pow. [...] przeznaczona pod projektowany układ komunikacyjny tj. drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...]. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż decyzja zatwierdzająca
podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] przeznaczona pod drogi gminne została wydana w dniu [...] lipca 2007r. i w wyniku niezłożenia odwołania stała się ostateczna.
Z porozumienia zawartego w dniu [...] lipca 2007 r. pomiędzy właścicielami działki nr ew. [...] J. K. i F. K. a Gminą [...] reprezentowaną przez Wójta Gminy [...] wynika, iż J. K. i F. K. zrzekli się prawa do odszkodowania za działkę o nr ew. [...] o pow. [...] z obrębu [...], gm. [...] ha w zamian za odstąpienie Gminy [...] od naliczania opłat, o których mowa w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przedstawiciel Gminy [...] oświadczył, że wyraża zgodę na przyjęcie ww. nieruchomości na warunkach określonych w § 3 niniejszego porozumienia. Z § 6 wspomnianego Porozumienia wynika, że strony postanowiły, iż spory wynikłe z postanowień Porozumienia rozstrzygane będą przez właściwy terytorialnie sąd rejonowy. Mając na uwadze, iż porozumienie z dnia [...] lipca 2007 r. było cywilnoprawnym oświadczeniem woli wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości zawarli porozumienie z Wójtem Gminy [...], w którym dokonali ustaleń w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne. Kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta zatem na drodze cywilnoprawnej. W związku z czym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...] położonej w obrębie [...] stało się bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K. w części, w której decyzja Wojewody jej dotyczy zarzucając:
1) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na uznaniu, że czynność, dokumentowana porozumieniem z dnia [...] lipca 2007 r., pomiędzy Gminą [...] a J. i F. małż. K., stanowiła uzgodnienie wysokości odszkodowania w rozumieniu normy art. 98 ust. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 1997
Nr 115, poz. 741; dalej ugn), względnie, że czynność stanowiła oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania, kiedy w rzeczywistości była to umowa zamiany, która posiada walor czynności prawnej nieistniejącej.
W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu. Wojewodzie zarzucono:
2) wydanie decyzji z naruszeniem art. 98 ust. 3 ugn polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność gminy, może mieć miejsce zanim decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, kiedy właściwa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzgodnienie to może nastąpić dopiero po uzyskaniu przez decyzję podziałową waloru ostateczności;
3) wydanie decyzji z naruszeniem art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 58 § 1 i art. 387 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (dalej kc) polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że organ administracji, orzekając o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, może uwzględnić okoliczności wynikające z nieistniejącej, względnie nieważnej, czynności prawnej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając według tych kryteriów zaskarżoną decyzję należy uznać, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty przez J. K. i F. K. prawa własności działki nr [...] położonej w [...], która jako przeznaczone pod drogę, przeszły ostatecznie na własność Gminy [...]. Zdaniem organów obu instancji w niniejszej sprawie między stronami doszło już do uzgodnienia tej kwestii w drodze umowy, bowiem wnioskodawcy zrzekli się prawa do odszkodowania.
Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n.
Jak zaś stanowi art 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Analizując treść art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazać należy, że iż regulacja ta zawiera mieszany, to jest cywilno- administracyjny system zaspokajania roszczeń przysługujących z tytułu przejścia – z mocy prawa – własności wydzielonych, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działek gruntu jako przeznaczonych pod drogi publiczne. Okoliczność tę przesądził zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 596/13 dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, iż przyjąć należy, że art. 98 ust. 3 przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Zatem tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżących może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.
Zgodzić się trzeba ze skarżącą, że w orzecznictwie prezentowane było stanowisko, że właściciel nieruchomości, która została przejęta pod drogę, może zrzec się odszkodowania dopiero gdy decyzja o podziale była ostateczna. Zauważyć jednak trzeba, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się inne stanowisko, które Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela, a mianowicie, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17; 18 maja 20 maja 2020 r., sygn. akt 1522/19; 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1975/20 i I OSK 2366/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Wyżej wskazane wyroki podzielają tym samym identyczne w tej kwestii stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Najwyższy uznał, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy wskazał, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). W ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w toku postępowania organy ustaliły, że w dniu [...] lipca 2007 r. J. i F. K. zawarli z Gminą [...] porozumienie, że zrzekają się prawa do odszkodowania za działkę o nr ew. [...] o pow. [...] z obrębu [...], gm. [...] w zamian za odstąpienie Gminy [...] od naliczania opłat, o których mowa w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przedstawiciel Gminy [...] oświadczył, że wyraża zgodę na przyjęcie ww. nieruchomości na warunkach określonych w § 3 niniejszego porozumienia. W świetle przedstawionych i zaakceptowanych przez sąd poglądów, nie stanowiło to przesłanki do złożenia przez właściciela wniosku o odrębne ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej, gdyż roszczenie to zostało już skonsumowane w drodze cywilnoprawnej. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że ustalenia odnośnie odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed uostatecznieniem się wydaniem decyzji o podziale, gdyż warunkiem skuteczności takich działań jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Jak natomiast wskazuje analiza treści porozumienia z [...] lipca 2007 r. byli właściciele wiedzieli jaka działka będzie podlegać podziałowi, jakie działki w konsekwencji tego powstaną i o jakim przeznaczeniu. W oświadczeniu też wyraźnie wskazano numer działki, za która zrzekają się odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie sądu, treść ww. oświadczenia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zająć stanowisko co do przysługującego jej odszkodowania, w tym także dokonać jego zrzeczenia się. Sąd nie podziela zatem poglądu wyrażonego w treści skargi, że oświadczenie o zrzeczeniu sią odszkodowania w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. jest skuteczne tylko po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść porozumienia z dnia [...] lipca 2007 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.
Zasadnie zatem przyjęły orzekające w sprawie organy, że do ustaleń w kwestii odszkodowania za konkretne działki doszło w drodze cywilnoprawnej przez zrzeczenie się odszkodowania.
W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi odnoszące się do bezskuteczności porozumienia z [...] lipca 2007 r. nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Dodać także należy, że ocena ważności i skuteczności porozumienia co do zrzeczenia się odszkodowania, w tym oceny złożonego oświadczenia woli i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Jest to więc sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 2 § 1 tejże ustawy).
Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. Również postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły natomiast do prawidłowych wniosków - opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko prezentowane także przez skarżącą w kwestii możliwości dokonywania ustaleń w przedmiocie odszkodowania w drodze cywilnoprawnej przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagała się tego skarżąca.
Na koniec zauważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. II OSK 2042/06 (publ. CBOSA) orzekł, iż postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Zatem w razie zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wydanie przez organ administracji decyzji, powinien on wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.