I SA/Wa 262/23

I SA/Wa 262/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...].
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z 17 listopada 2022 r. nr KKU-226/21 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 22 września 2021 r. nr NRŚ-OR-7532.6.2021.MS stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomości położone w [...], gmina [...], oznaczone geodezyjnie jako działki nr: [...], zapisane w Kw nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Starosta [...] wnioskiem z 7 stycznia 2021 r. wystąpił o przekazanie z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" na rzecz Gminy przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z 22 września 2021 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomości położone w [...] gmina [...], oznaczone geodezyjnie jako działki nr: [...] (wg stanu na 27 maja 1990 r. część działki nr [...]), [...] (wg stanu z 27 maja 1990 r. obie działki zawierały się w działce nr [...]), [...], zapisane w Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że sporna nieruchomość gruntowa stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza treść zaświadczenia Starosty z 16 grudnia 2009 r.
Badając stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. organ I instancji ustalił, że w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...], widniały działki nr: [...], oznaczone jako "W"- rowy.
Jako właściciel działek figurował Skarb Państwa, a jako władający Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych.
14 kwietnia 2014 r. decyzją Wójta Gminy [...] nr RGiOŚ.6831.3.2014 zatwierdzono podział nieruchomości w granicy działki nr [...] wykonany w celu wydzielenia gruntu znajdującego się pod drogą gminną. W wyniku podziału powstały działki nr: [...].
Następnie decyzją Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2016 r. nr RGiOŚ.6831.17.2016 zatwierdzono podział nieruchomości w granicy działki nr [...]. W wyniku podziału powstały działki nr: [...]. Podziału dokonano w celu wydzielenia z rowu melioracyjnego terenu znajdującego się pod drogą gminną.
Ponadto wykazem zmian danych ewidencyjnych działki nr [...], zmieniono jej użytek z "W" na "Ps".
Zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych z 2015 r. doszło do zmian powierzchni działek.
Ponadto w stosunku do działek nr: [...] dokonano dalszych zmian danych ewidencyjnych w zakresie ich powierzchni.
Starosta pismem z 16 kwietnia 2020 r. wskazał, że w 2016 r. dokonano aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez usuniecie numerów arkuszy map.
Zgodnie z informacją Kierownika Nadzoru Wodnego [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarządu w [...] z 23 grudnia 2020 r. zarówno [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] (DZMiUW), jak i Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych (WZIR) na dzień 27 maja 1990 r. i na dzień 1 lipca 2000 r. nie były dysponentem spornej nieruchomości i nie ma informacji, czy działki te służyły wykonywaniu celów publicznych. PGW Wody Polskie nie widzi przeszkód dotyczących nabycia działek przez Gminę.
Wg Wojewody oznacza to, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie zaistniała przesłanka negatywna z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którą składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.
Według organu I instancji 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn", który stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby do spornej nieruchomości przysługiwał tytuł prawny innej jednostce. Zatem nieruchomość ta, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Przedmiotowe działki nie wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi.
Odwołanie od skarżonej decyzji złożyła Gmina. W odwołaniu wskazano, że postępowanie w wyniku którego wydano ww. decyzję, przeprowadzono nierzetelnie, a uzasadnienie decyzji (poza skrupulatnym opisem mało istotnej kwestii zmiany powierzchni działek) jest bardzo lakoniczne. Organ błędnie ustalił, że nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki nr: [...] są gruntami podlegającymi komunalizacji, przy czym w ogóle nie opisał tych nieruchomości. Wspomniał jedynie, że na 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków działki te oznaczone były jako "W" – rowy. W rzeczywistości działki te to grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi: przez działkę nr [...] płynie ciek [...], działka nr [...] z częścią działki [...] i niewydzieloną częścią działki nr [...] stanowią jeden ciek, natomiast w przypadku działki nr [...] już sam jej kształt wskazuje, że jest to naturalne koryto rzeczne. 27 maja 1990 r. oznaczone były jako W-rowy, co jest kuriozalne, w sytuacji gdy od tej kluczowej daty minęło ponad 30 lat. Przez cały ten czas, nieprzerwanie, przedmiotowymi działkami władał Skarb Państwa, a przed 27 maja 1990 r. w imieniu Państwa jednostka organizacyjna - Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych.
Przez ponad 30 lat Skarb Państwa wykonywał uprawnienia właścicielskie tzn. usuwał drzewa zagrażające życiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia, podejmował czynności geodezyjne, uzgadniał zjazdy i wjazdy na drogi. Gospodarował tymi nieruchomościami. Po 30 latach grunty, na których rowy melioracyjne albo w ogóle już nie istnieją, bo zostały zagospodarowane przez właścicieli gruntów sąsiednich, albo są w fatalnym stanie technicznym, bo nie zadbano o ich drożność, Skarb Państwa przekazuje gminie. Co tak naprawdę przekazuje. Grunt, na którym znajduje się urządzenie wodne, czy grunty orne, czy pastwiska. De facto przekazuje nieruchomość o uregulowanym stanie, wadliwy towar, który po przejęciu przez gminę będzie wymagał poniesienia kosztów finansowych: na zmianę użytku, na przywrócenie funkcji rowu, itp. Gmina podniosła, że wystąpiły błędy w ustaleniu faktycznego zagospodarowania działek wskazując, że: działki nr [...] to grunty orne, nie rowy. Działka nr [...] to użytek zielony, a nie rowy, w dodatku niezgodnie z przepisami geodezyjnymi przedziela drogę. Działka nr [...] w części stanowi grunty orne, a nie rowy, niezgodnie z przepisami geodezyjnymi przedziela drogę. Działka nr [...] ma użytek Ps i biorąc pod uwagę jej położenie i sposób zagospodarowania można sądzić, że w 1990 r. również to nie był rów, lecz użytek zielony. Co do działki nr 526 istnieją wątpliwości, czy użytek w działce to grunty orne, czy jest to raczej ciek naturalny, widoczny na mapie. Z całą pewnością nie jest to rów. Gmina wniosła o uchylenie skarżonej decyzji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 22 września 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wszechstronnie, a organ prawidłowo ocenił dowody i wyprowadził z nich logiczne wnioski. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu Wojewoda zgromadził, wszelką dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim dokumentację możliwą do zgromadzenia.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.
Komisja wskazała, że w aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Nadzoru Wodnego [...] PGW WP Zarządu w [...] z 23 grudnia 2020 r. z którego wynika, iż zarówno DZMiUW, jaki WZIR na dzień 27 maja 1990 r. i na dzień 1 lipca 2000 r. nie były dysponentem spornej nieruchomości.
Faktem notoryjnym jest, że jednostki te administrowały nieruchomościami niezbędnymi dla realizacji gospodarki wodnej, a nieruchomości te często pozostawały we władaniu bez tytułu pranego.
Ponadto należy mieć na uwadze, że 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 6 ust. 1 uggwn, który stanowił, ze grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Z akt sprawy nie wynika, aby do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawny innej jednostce, zatem nieruchomość ta, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Wojewoda ustalił także, że przedmiotowe działki nie wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi.
Oznacza to, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie zaistniała przesłanka negatywna z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy zgodnie z którą składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi.
Jednocześnie nie stwierdzono, aby przedmiotowy składnik mienia państwowego służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, co stanowiłoby przesłankę negatywną komunalizacji wynikającą z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W ocenie KKU organ prawidłowo ocenił dowody i wyprowadził z nich logiczne wnioski. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu Wojewoda Dolnośląski zgromadził dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim dokumentację możliwą do zgromadzenia.
Pismo Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 8 lutego 2020 r. kierowane do Wójta Gminy [...] z prośbą o przedłożenie wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień komunalizacji wraz z wyrysem pozostało bez odpowiedzi.
KKU wskazała, że Dolnośląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], jest następcą prawnym m.in. Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych (WZiR). Ponadto jednostki organizacyjne, na bazie których został utworzony Dolnośląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] administrowały nieruchomościami niezbędnymi dla realizacji zadań gospodarki wodnej. Nieruchomości, również pozostające we władaniu bez tytułu prawnego, przechodziły w administrowanie przez kolejne jednostki, będące następcami prawnymi WZIR.
Zgodnie z art. 531 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, wygasa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. czyli 1 stycznia 2018 r. Wygaśnięcie trwałego zarządu, o którym mowa powyżej, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich albo właściwego marszałka województwa, właściwy starosta. Decyzja ta jest decyzją deklaratoryjną, która nie tworzy nowego porządku prawnego, ani nowych obowiązków czy uprawnień, a jedynie stwierdza zaistnienie stanu prawnego. Według zapisów art. 531 ust. 6 ustawy - Prawo wodne, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do nieruchomości będących w posiadaniu regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw lub jednostek organizacyjnych samorządu województwa wykonujących zadania marszałków województw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy uchylanej w art. 573 (ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne), bez tytułu prawnego.
Posiadanie to instytucja prawa rzeczowego oznaczająca stan faktyczny, polegający na władaniu określoną rzeczą przez posiadacza. Posiadanie jako stan faktyczny, czyli postępowanie z rzeczą jak właściciel nie musi wiązać się z rzeczywistym tytułem prawnym do rzeczy. Równocześnie stan faktyczny, jakim jest posiadanie, podlega ujawnieniu w niektórych ewidencjach i wykazach.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Sporna nieruchomość, stanowiąca własność Skarbu Państwa, znajdowała się w posiadaniu jednostki organizacyjnej Województwa Dolnośląskiego, tj. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] jako następcy prawnego Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych, jednakże stan formalno-prawny przedmiotowych działek nie został uregulowany.
Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ustał stan posiadania bez tytułu prawnego nieruchomości będących we władaniu jednostki organizacyjnej samorządu województwa wykonującej zadania Marszałka Województwa, tj. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...].
W ocenie KKU okoliczność ta potwierdza tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r. sygn. I OSK 2676/20, w którym wskazano, że celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" - a nie "posiadać" wskazuje, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podobne stanowisko wyrażane było w orzecznictwie administracyjnym już wcześniej.
Zdaniem Komisji postępowanie dowodowe prowadzone przez organ wnikliwie i wszechstronnie pozwala stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości dowodowe organu. Gmina ani w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, ani na etapie postępowania przed Wojewodą nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych nawet wzywana do przedłożenia dokumentów.
Podstawą stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na datę komunalizacji było zaświadczenie Starosty sporządzone według stanu obowiązującego na 27 maja 1990 r. zgodnie z którym wszystkie działki objęte postępowaniem figurowały w operacie ewidencji gruntów i budynków jako własność Skarbu Państwa i sklasyfikowane były jako rowy (W). Przy tym Gmina nie przedłożyła dokumentu podważającego wskazany w zaświadczeniu Starosty stan prawny, nawet w odwołaniu.
Zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków potwierdza także treść księgi wieczystej nieruchomości wskazująca sposób użytkowania przedmiotowych działek jako W - grunty pod rowami.
KKU zgodziła się z twierdzeniami organu, zawartymi w piśmie z 8 listopada 2021 r., że z punktu widzenia charakteru niniejszego postepowania nieistotna jest zmiana użytków działek z użytku "rowy" (W) na użytki o charakterze mieszanym, w tym, np. "W-ŁV", "W-RV", "W-PsIV" bowiem do wskazanych zmian doszło w latach 2015 i 2016 w wyniku przeprowadzonej aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zatem nie był to stan obowiązujący na dzień komunalizacji, zgodnie z którym działki położone na przedmiotowej nieruchomości były rowami.
Nadto gdyby do zmian doszło przed 27 maja 1990 r. to również nie wykluczałoby to komunalizacji.
Odnosząc się do zarzutów Gminy organ odwoławczy podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ ustalił, że działki nr: [...] nie są ciekami wodnymi, co też w sposób jednoznaczny potwierdziło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przy piśmie z 23 grudnia 2020 r. zgodnie z którym działka nr [...] stanowi urządzenie wodne - rów R-F, działka nr [...] stanowi urządzenie wodne - rów R-10, zaś działka nr [...] stanowi urządzenie wodne - rów R-B. Jednocześnie organ ten poinformował, że zarówno Dolnośląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, jak i Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych na 27 maja 1990 r. i na 1 lipca 2000 r. nie były dysponentem wymienionych działek, co jest istotne w świetle art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc oceny przesłanki służenia, tj. kategorii innej niż należenie i związanej ze stanem faktycznym na 27 maja 1990 r.
Komisja stwierdziła, że konstatacja organu, że sporna nieruchomość podlega komunalizacji nie jest wynikiem subiektywnego domniemania organu, a jedynie skutkiem logicznych wniosków wyprowadzonych z zebranego materiału dowodowego.
Celem komunalizacji nie było i nie jest przyznanie gminom nieruchomości, które są/były przez nie oceniane jako atrakcyjne, a uporządkowanie stanu prawnego, po zmianie ustroju. Brak akceptacji gminy dla stwierdzonej komunalizacji nieruchomości, nie oznacza per se, że komunalizacja jest nieprawidłowa.
Zasadniczy zarzut odwołania dotyczący tego, że mienie w postaci rowów wodnych spełniających funkcje urządzeń melioracyjnych, służyło wykonywaniu zadań publicznych opiera się na niezrozumiałym i apriorycznym założeniu, że odprowadzanie z sąsiednich pól w ramach melioracji nadmiarowej wody wydaje się stanowić o wykonywaniu zadań publicznych, nawet jeśli częściowo (a nawet w całości) byłyby to pola także państwowe (PGR), bo działalność rolna tak jak szerzej gospodarcza (komercyjna) nawet przedsiębiorstw państwowych nie świadczy o wykonywaniu zadań publicznych, na co wskazują znane uchwały NSA dot. PKP prowadzącego wręcz kluczową działalność w zakresie transportu.
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 17 listopada 2022 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Gmina [...] zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 211 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625) poprzez niezastosowanie w zakresie działek nr: [...] pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi. Skarżąca podała, że przez działkę nr [...] płynie ciek [...], działka nr [...] z częścią działki [...] i niewydzieloną częścią działki nr [...] stanowią jeden ciek, natomiast w przypadku działki nr [...] już sam jej kształt wskazuje, że jest to naturalne koryto rzeczne; 2) naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłową interpretację; 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego w sposób szczegółowy opisać sposób zagospodarowania nieruchomości będących przedmiotem wydanej decyzji w szczególności w zakresie wykonywania jakich zadań oraz których organów nieruchomości służyły. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że w niniejszej sprawie znaczenie powinno mieć to, że grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi nie podlegają komunalizacji. Zdaniem skarżącej organ dał wiarę kuriozalnej "opinii" Kierownika Nadzoru Wodnego [...] PGW WP Zarządu w [...] z 23 grudnia 2020 r., że nie widzi przeszkód dotyczących nabycia ww. działek przez gminę, a nie dał wiary informacjom i dowodom przedstawionym przez Gminę, że działki nr: [...] pokryte są powierzchniowymi wodami płynącymi. Dziwi to tym bardziej, że KKU sama zakwestionowała stanowisko PGW WP, jakoby DZMiUW jak i WZIR nie były dysponentem spornych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i jasno wskazała, że sporne nieruchomości znajdowały się w posiadaniu tych jednostek. Nadto KKU nie odniosła się do istotnej do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, na którą zwrócił uwagę odwołujący się, że w uchwale z 1 lutego 1994 r. sygn. akt W 12/92 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, co oznacza słowo "służyły" w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazując, że "służyły" oznacza pewien stan faktyczny a nie tytuł prawny, bez względu na to, czy tytuł ten stanowiło powierzenie zarządu składnikiem mienia państwowego określonej państwowej jednostce organizacyjnej, czy tytuł ten był umowny. Zatem wniosek organu wydającego decyzję komunalizacyjną, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego jest niezasadny. Skarżąca zaznaczyła, że PGW Wody Polskie nie widzi przeszkód dotyczących nabycia ww. działek przez Gminę [...]. Jej zdaniem ta nieuprawniona teza nie może być traktowana jako opinia wyspecjalizowanej jednostki zatrudniającej fachowców z dziedziny gospodarki wodnej. W niniejszej sprawie pożądane jest postępowanie takie, jak w sprawie prowadzonej przez wojewodę pod sygnaturą NRŚ-OR.7532.82.2022.TG, tzn. postępowanie w sprawie komunalizacji gruntów oznaczonych jako W-rowy zostało zawieszone, ze względu na prawdopodobieństwo, że w granicach komunalizowanej działki znajdują się grunty pokryte wodami płynącymi. W niniejszej sprawie również występuje prawdopodobieństwo, że grunty pokryte są wodami płynącymi. Ale ze względu na fakt, że PGW WP nie chce przyznać się do tego - grunty te państwo przekazuje gminie.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, czy wg stanu na 27 maja 1990 r. wymienione w decyzji organu I instancji grunty położone na terenie wiejskim we wsi [...] w gminie [...], stanowiące rowy wg stanu ujawnionego w ewidencji gruntów, będące wówczas, wg ewidencji gruntów, we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] z siedzibą w [...] mogły być przedmiotem komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy.
Zacząć należało od tego, że komunalizacja dokonująca się z mocy prawa (w trybie art. 5 ust. 1 ustawy) miała na celu wyposażenie nowopowstałych gmin w mienie państwowe, aby gminy te mogły wykonywać zadania publiczne przewidziane we wprowadzanej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95) i w wynikające z ustaw szczególnych.
Trzeba wskazać że wg stanu na 27 maja 1990 r. cieki wodne naturalne i sztuczne służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, w tym rowy, stanowiły urządzenia wodne określane jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (art. 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne – Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa były wykonywane przez Państwo i były wówczas wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa (art. 92 ustawy – Prawo wodne).
Zadania publiczne z zakresu administracji rządowej w zakresie gospodarki gruntami przeznaczonymi na cele rolne i ich ochrony, ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do obszarów gmin, melioracji oraz zaopatrzenia wsi i rolnictwa w wodę realizował 27 maja 1990 r. na szczeblu naczelnym Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 7-9 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Dz.U. Nr 73, poz. 434).
Jeżeli chodzi o ewidencjonowanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (w tym rowów) Minister Rolnictwa prowadził dla obszaru kraju kataster gospodarki wodnej. W katastrze tym zawarte były m.in. dane dotyczące zbiorczych zestawień urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w szczególności określające położenie urządzeń wodnych oraz ich charakterystykę techniczną, ewentualnie inne dane (§ 6, § 7 pkt 11, § 8 pkt 6, § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 1978 r. w sprawie ksiąg wodnych i katastru gospodarki wodnej – Dz.U. Nr 19, poz. 83 ).
Do 27 maja 1990 r. naczelnik gminy realizował niektóre zadania z zakresu regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Naczelnik gminy występował z wnioskami w sprawach inwestycji w zakresie melioracji, zaopatrzenia rolnictwa i wsi w wodę, organizował i nadzorował właściwą ich eksploatację i konserwację (§ 9 ust. 1 i 2 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy – Dz.U. Nr 20, poz. 89 ze zm.).
Jednakże z dniem 27 maja 1990 r. gminy nie przejęły zadań publicznych z zakresu regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby (projektowania, budowy, utrzymania, eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w tym rowów). Tego rodzaju zadania przyjęły rejonowe organy rządowej administracji ogólnej (art. 5 pkt 17 lit. h, m, n, o ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. Nr 34, poz. 198). Tego rodzaju organy to kierownicy urzędów rejonowych (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123).
Przejęcie tego rodzaju zadań przez gminy 27 maja 1990 r. nie wynika też z przepisów ustawy z 1974 r. – Prawo wodne.
Ustawa o samorządzie terytorialnym nie wprowadza, jako zadań własnych gminy, zadań tego typu (art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym).
Przy czym w niniejszej sprawie nie sposób ustalić, czy sporny grunt podlegał w dacie komunalizacji reżimowi uggwn (art. 1 ust. 2), tj. czy był 27 maja 1990 r. położony na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej. Gmina [...] aktualnie nie dysponuje bowiem wypisem i wyrysem planu zagospodarowania przestrzennego, wg stanu na datę komunalizacji (pismo Wójta Gminy [...] z 20 maja 2021 r.).
Wobec tego trzeba przyjąć, że grunty zajęte pod urządzenia melioracji wodnych były 27 maja 1990 r. klasyfikowane jako grunty rolne (art. 2 ust. 1 pkt 6 z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.).
Przedmiotowe nieruchomości 27 maja 1990 r. były zatem niewątpliwie nieruchomościami rolnymi. W ewidencji gruntów były wówczas sklasyfikowane jako rowy (symbol W), w jednostce rejestrowej X, zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, § 21 pkt 9, § 27 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.).
Trzeba wskazać, że w 1975 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji i zakresu działania jednostek organizacyjnych do nowego podziału administracyjnego Państwa (Dz.U. Nr 17, poz. 95). Wobec wdrożenia nowej reformy administracyjnej Państwa i likwidacji struktur powiatowych zostały utworzone wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych. Podstawę prawną ich utworzenia stanowiła uchwała Nr 123/75 Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz zarządzenie Nr 141 Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975 r. w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych (por. uzasadnienia wyroków WSA o sygn. akt: II SA/Łd 480/16, IV SA/Po 726/17, II SA/Kr 653/19). Jednostki te istniały także w dacie 27 maja 1990 r., co wynika z rozdziału nr 4321, Działu 40 Rolnictwo, wymienionego w Załączniku do zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 1984 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu centralnego i budżetów terenowych (M.P. Nr 31, poz. 214 ze zm.).
Do 27 maja 1990 r. bieżącym utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położonych na gruntach państwowych, zajmowały się właściwe wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, natomiast budową i konserwacją tych urządzeń - przedsiębiorstwa wodno-melioracyjne. Podmioty te działały jako wyspecjalizowane w zakresie rolnictwa jednostki i przedsiębiorstwa państwowe o zasięgu i znaczeniu wojewódzkim, podporządkowane wojewódzkim radom narodowym [art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze. zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. g i c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz.U. Nr 25, poz. 127)].
Jednostki te istniały także w dacie 27 maja 1990 r., co wynika z rozdziału nr 4321, Działu 40 Rolnictwo, wymienionego w Załączniku do zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 1984 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu centralnego i budżetów terenowych (M. P. Nr 31, poz. 214 ze zm.).
Z powyższych regulacji prawnych płynie taki wniosek, że komunalizacja dokonująca się z mocy samego prawa – art. 5 ust. 1 ustawy nie dotyczyła mienia państwowego, położonego na obszarach wiejskich, które to mienie stanowiło urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.
Z tego powodu tej kategorii nieruchomości nie mogłyby być przedmiotem komunalizacji z mocy samego prawa stwierdzanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 529/08). Ten ostatni przepis dotyczy bowiem mienia państwowego należącego w sensie prawnym do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc organów gminnych lub miejskich o statusie niewojewódzkim, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełniły funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.
Zadania z zakresu zaopatrzenia rolnictwa w wodę poprzez utrzymywanie i eksploatację urządzeń melioracji szczegółowych na gruntach skarbowych były 27 maja 1990 r. zadaniami z zakresu administracji rządowej (realizowanymi przez ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz przez właściwych kierowników urzędów rejonowych poprzez WZIR-y) i wobec tego mienie tego typu było wyłączone z komunalizacji dokonującej się z mocy samego prawa na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako faktycznie służące realizacji zadań rządowych (państwowych), a nie samorządowych (gminnych). Inną sprawą jest natomiast to, czy zadania te WZIR w [...] z siedzibą w [...] fizycznie realizował na spornym gruncie np. w zakresie naprawy, oczyszczania i odmulania rowów.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda Dolnośląski wadliwie skomunalizował przedmiotowy grunt w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie miała podstaw do zaakceptowania decyzji organu I instancji.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji działały z naruszeniem art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Dolnośląski weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ przyjmie, że sporny grunt państwowy 27 maja 1990 r. był położony na terenie wiejskim i był zajęty pod rowy melioracyjne, które faktycznie służyły wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ I instancji będzie miał na uwadze to, że wg stanu na 27 maja 1990 r. Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w [...] w [...] był ujawniony w ewidencji gruntów jako podmiot władający spornym gruntem, który był zobligowany do utrzymywania i eksploatacji tego rodzaju urządzeń wodnych i działał przed 27 maja 1990 r. jako państwowa jednostka organizacyjna podporządkowana wojewódzkiej radzie narodowej.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.