I SA/Wa 2619/21

I SA/Wa 2619/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., J. S., K. S., M. C., M. B., M. B. i P. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. nr DO3.7611.178.2019.RR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 września 2021 r., nr DO3.7611.178.2019.RR, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu wniosków M. B., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", G. L., K. L., Zarządu Województwa [...], E. S., M. C., K. S., J. S., A. R., M. S., J. S., P. K. oraz B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "organ I instancji") z 22 lutego 2018 r., nr D03.6611.190.2016.JS i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 lutego 1953 r., nr M.T.VII-2/460-1/53 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 lutego 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r. stanowią przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z opracowania uprawnionego geodety A. G. z [...] września 2016 r. wynika, że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], tj. w dniu [...] listopada 1948 r. Tym samym, Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie uznał, że wniosek dekretowy A. K., który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] w dniu 24 maja 1949 r., został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.
Minister wskazał, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazywał art. 7 ust 2 dekretu. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiając przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wskazało w uzasadnieniu, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu nadzorczym, przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadnym z Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego [...] z lat 1947-1950. Tym samym, zdaniem Ministra, w celu dokonania oceny czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej organ dekretowy powinien był odnieść się do ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202).
Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie opinii geodezyjnej z [...] września 2016 r. r. ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość, według planu zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r. znajdowała się na terenie zabudowy zwartej pięciokondygnacyjnej, 70% powierzchni zabudowania. Ponadto wskazano, że jak wynika ze znajdującego się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości opisu sporządzonego przez Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i terenów Prezydium Rady Narodowej w [...] oraz sprawdzonego w terenie w dniu 31 lipca 1952 r., na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - znajdowały się następujące budynki:
a) budynek frontowy od ul. [...], murowany, pięciokondygnacyjny, podpiwniczony, bursa, powierzchnia zabudowy 168 m2,
b) budynek frontowy od ul. [...], murowany, pięciokondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny, powierzchnia zabudowy 42 m2,
c) oficyna lewa, murowana, czterokondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna, powierzchnia zabudowy 66 m2,
d) dobudówka murowana, jednokondygnacyjna, niepodpiwniczona, stolarnia, powierzchnia zabudowy 50 m2,
e) budynek frontowy od ul. [...], murowany, czterokondygnacyjny, podpiwniczony, bursa, powierzchnia zabudowy 128 m2.
W budynkach czynne były instalacje sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, elektryczność i gaz. Analogiczne informacje zostały zawarte w aktach lustracji stanu budynków przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945 - 1946, których reprodukcje zostały nadesłane przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z dnia [...] września 2014 r.
Wobec powyższego organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana w zgodzie z założeniami planistycznymi zawartymi w ogólnym planie zabudowania z 1931 r. Tym samym nie było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej, tym bardziej, że przepisy dekretu nie mówiły o zgodności zabudowy, a o możliwości pogodzenia korzystania przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem określonym planem.
W związku z tym za prawidłową uznano ocenę organu i instancji, zgodnie z którą Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 3 lutego 1953 r., nr M.T.VII-2/460-1/53 oraz Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1952 r., nr [...], odmawiając przyznania prawa własności czasowej i wskazując jako przyczynę przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe - rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności ww. decyzji (z zastrzeżeniem wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych).
Minister, odnosząc się do zarzutów wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanych w zakresie braku stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowych wskazał, że organ I instancji badając kwestionowane decyzje dekretowe w postępowaniu nadzorczym prawidłowo dokonał analizy dotyczącej wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych poprzez ustalenie czy i w jakim trybie następował pierwotny obrót nieruchomością.
Minister wyjaśnił, że przedmiotową nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] stanowi obecnie m. in. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na podstawie decyzji administracyjnej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1987 r., nr [...], zmienionej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], w wykonaniu której w dniu [...] września 1989 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] została zawarta umowa oddania gruntu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
W przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a więc to nie decyzje dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, ale ewentualnie skutki takie mogła wywołać decyzja poprzedzająca umowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, przy czym prowadzone przez Ministrem Inwestycji i Rozwoju postępowanie nadzorcze nie dotyczyło oceny tej decyzji, a jedynie decyzji dekretowych.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że pomimo zasadnego wskazania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że niezależnie od trybu nabycia lokali, nabywcy mogą być chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowanie nie obejmowało oceny wystąpienia w odniesieniu do poszczególnych lokali ww. ochrony, w szczególności oceny występowania po stronie poszczególnych nabywców dobrej wiary.
Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut G. L., zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie, w zakresie niedokonania przez organ I instancji analizy wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych odnośnie działki nr [...] z obrębu [...] oraz zarzut M. C. w zakresie uznania (bez szczególnego uzasadnienia) braku nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do ww. działki. Minister podniósł, że analiza ta znajduje się na stronie 6 akapit 3 skarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W konsekwencji również w odniesieniu do ww. działek decyzje dekretowe nie wywołały nieodwracalnego, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skutku prawnego, a dokonana przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w kwestionowanej decyzji ocena była trafna.
Minister podkreślił także, że bez wpływu na sprawę pozostaje powołana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonym przez Zarząd Województwa [...]) okoliczność nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. udziału wynoszącego 58/100 w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] oraz jednostki Ośrodka Edukacji [...] ul. [...], w której władaniu znajdowało się mienie, potwierdzone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lutego 2004 r. nr 3/W/04, wydaną na postawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Powyższe nabycie udziału w nieruchomości nastąpiło bowiem z mocy prawa, a nie w ramach obrotu cywilnoprawnego.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, bezzasadny jest również podniesiony przez Zarząd Województwa [...] zarzut nieustalenia przez organ prawidłowego stanu faktycznego nieruchomości hipotecznej w związku z rzekomym brakiem wykonania na aktualnej mapie rozliczenia powierzchni dawnej nieruchomości przy ul. [...] w celu ustalenia jakie działki odpowiadają dawnej nieruchomości przy ul. [...], a także brakiem przeprowadzenia ww. dowodu w oparciu o wykonaną dokumentację geodezyjną na podstawie opinii biegłego, ponieważ organ dokonał powyższych ustaleń w oparciu o opinię uprawnionego geodety A. G. z [...] września 2016 r.
Minister nie podzielił także zarzutu Zarządu Województwa Mazowieckiego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania w związku z rzekomym brakiem zawiadomienia Zarządu o toczącym się postępowaniu. Minister wyjaśnił, że w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący sam przyznał, że o toczącym postępowaniu został zawiadomiony pismem z 6 lipca 2017 r. Otrzymał także skarżoną decyzję. Skarżący miał zatem możliwość zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami postępowania i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Podobnie za bezzasadny uznał Minister zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie Województwa Mazowieckiego, będącego stroną przedmiotowego postępowania, a także art. 77 poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w związku z nierozpatrzeniem dowodów, których nie przedstawił Zarząd Województwa Mazowieckiego w związku z rzekomym brakiem uczestnictwa w postępowaniu.
Wobec powyższego Minister wskazał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 lutego 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – rażąco naruszały prawo.
Jednakże organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z 22 lutego 2018 r. albowiem powziął informację o śmierci B. P., współwłaścicielki lokalu [...] w budynku przy ul. [...], która zmarła w dniu [...] grudnia 2017 r., tym samym nie mogła być stroną tej decyzji. Minister wyjaśnił, że w dniu 27 stycznia 2021 r. do akt sprawy wpłynęła kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po zmarłej [...] grudnia 2017 r. B. P. Organ odwoławczy ustalił że obecnie, zgodnie z treścią wpisów w dziale II księgi wieczystej [...] prowadzonej dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], właścicielami tego lokalu są M. C. i D. J., co oznacza, że spadkobiercy B. P. nie są stronami niniejszego postępowania.
Skargi na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 września 2021 r., wnieśli Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...], M. B., M. C. oraz K. i J. S. wnosząc o jej uchylenie.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) .art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a, poprzez brak wszechstronnej i pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji stronniczej i wybiórczej jego oceny, co miało istotny wpływa na wydanie decyzji z 6 września 2021 r., przez uznanie, że w zaistniałych okolicznościach nie doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych poprzez ustanowienia użytkowania wieczystego wskutek zawarcia umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1989 roku, Rep A. nr [...], której to zawarcie wywołało określone skutki prawne w sferze prawa cywilnego;
2) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie stanowi w zaistniałym stanie faktycznym nieodwracalnego skutku prawnego, uniemożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 lutego 1953 r.;
3) art. 158 § 3 – k.p.a. poprzez pośpieszne wydanie decyzji przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów a tym samym nieuwzględnienie przedmiotowego przepisu pomimo upłynięcia 30 lat od doręczenia decyzji z dnia 3 lutego 1953 r.
W związku z podniesionymi wyżej zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w całości oraz zasądzenie od na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in. że ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 lutego 1953 r. oraz utrzymanego w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r. Zarówno Minister Inwestycji i Rozwoju, jak i późniejszy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie mają umocowania do odwrócenia zaistniałych skutków prawnych, czyli doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotowi, który to prawo posiada.
Skarżąca wskazała, że nie kwestionuje tego, że decyzje wydane w latach pięćdziesiątych dwudziestego wieku odmawiające ustanowienia prawa własności czasowej byłemu właścicielowi były niezgodne z prawem. Wskutek jednak umowy ustanowienia użytkowania wieczystego zawartej około czterdziestu lat od wydania powyższych decyzji doszło do zgodnego z wówczas obowiązującym prawem i skutecznego ustanowienia prawnie chronionego prawa użytkowania wieczystego, którego instytucja funkcjonuje w polskim systemie prawnym do dzisiaj. Przemawia to za tym, że w sytuacji tej doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ nie wziął więc pod uwagę skutków czynności, która ustanowiła prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Mieszkalnych "[...]" - umowa w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1989 r., Rep. A nr [...]. To właśnie ta czynność wywołała skutki prawne w obrocie cywilnoprawnym. Wskutek pominięcia tej kwestii organ błędnie stwierdził, że nie doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych i uznał nieważność ww. decyzji - w konsekwencji czego naruszył art. 156 §1 i § 2 k.p.a.
K. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięcie stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia 4 września 2018 r. i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że dla oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczeń dekretowych, będących przedmiotem kontroli przez organ nadzorczy prawnie relewantne znaczenie ma decyzja w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], a nie zawarcie umowy o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste;
2) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie stanowi prawnie relewantnego skutku orzeczeń dekretowych, a jedynie skutek późniejszej decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...], w sytuacji, gdy kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przypadku ustalenia, że kontrolowane orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Mając powyższe na względzie, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 lutego 2018 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślili m.in., że w ich ocenie brak jest podstaw do uznania słuszności poglądów organu jakoby orzeczenia dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych polegających na rozporządzeniu nieruchomością poprzez oddanie jej w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy o użytkowanie Wieczyste. Podnieśli, że argumentacja organu nadzorczego sprowadza się bowiem do błędnego wniosku, że ocena skutków prawnych, jakie wywołały orzeczenia dekretowa, zamyka się chronologicznie na najbliższym występującym zdarzeniu prawnym niezależnie od jego rodzaju i charakteru (decyzja, umowa, uchwała, akt prawny). Działanie na podstawie takiego założenia, skutkuje przeprowadzeniem przez organ abstrakcyjnej, oderwanej od kontekstu faktycznego i prawnego, oceny skutków wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń dekretowych i wadliwym stwierdzeniu, że niniejszej sprawie orzeczenia te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.
M. B. zaskarżonej decyzji zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego przyjęto błędnie, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego.
Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 lutego 2018 r.
M. C., skarżąc decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 września 2021 r. również wniosła o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawy. Podniosła, że od wydania orzeczeń dekretowych upłynęło ponad 30 lat oraz wystąpiły już nieodwracalne skutki prawne. Wskazała także, że według jej wiedzy obecny współwłaściciel lokalu [...] w budynku przy ul. [...] nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu.
W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju i Technologii wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W dniu 28 lutego 2022 r. do akt sprawy wpłynął akt zgonu skarżącego M. B., z którego wynika, że M. B. zmarł w dniu [...] grudnia 2021 r. Natomiast w dniu 8 kwietnia 2022 r. dołączono do akt sądowych sprawy akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lutego 2022 r., z którego wynika, że spadek po M. B. nabyli M. B., P. B. i M. B., którzy poparli skargę zmarłego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa co czyni skargi niezasadnymi.
Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 lutego 1953 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r. o odmowie ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej gruntu zabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], na rzecz jej dotychczasowego właściciela. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1948 r. wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwał A. K., którego wniosek dekretowy wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] w dniu 24 maja 1949 r. z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Te okoliczności nie stanowią sporu w sprawie.
W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Inwestycji i Rozwoju (organ I instancji) uznał (a stanowisko to podzielił organ odwoławczy), że ww. orzeczenia dekretowe rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż odmowa przyznania prawa własności ze wskazaniem że "zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod budownictwo społeczne mieszkaniowe" nie znajduje uzasadnienia w świetle przeznaczenia nieruchomości przewidzianego - ale – w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. Organy nadzorcze zaznaczyły bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadnym z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego [...] z lat 1947-1950, a wobec tego organ dekretowy miał obowiązek odnieść się do ww. Ogólnego Planu Zabudowania.
Powyższe stanowisko Sąd podziela albowiem ustalenia planistyczne dopiero opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły stanowić argumentu przemawiającego za odmową przyznania prawa własności czasowej, skoro plan ten jeszcze nie obowiązywał w rozumieniu art. 30 w zw. z art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.
I tak, postępowanie nieważnościowe wykazało, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z 1952 r. znajdowała się w ww. Ogólnym Planie Zabudowania na terenie zabudowy zwartej pięciokondygnacyjnej, 70 % powierzchni zabudowania. Wynika to z opinii geodezyjnej geodety A. G. z [...] września 2016 r.
Jeśli chodzi o stan nieruchomości, materiał dokumentacyjny wskazuje (akta własnościowe – opis nieruchomości i sprawdzenie w terenie z 31 lipca 1952 r.), że na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - znajdowały się budynki: a) budynek frontowy od ul. [...], murowany, pięciokondygnacyjny, podpiwniczony, bursa, powierzchnia zabudowy 168 m2, b) budynek frontowy od ul. [...], murowany, pięciokondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny, powierzchnia zabudowy 42 m2, c) oficyna lewa, murowana, czterokondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna, powierzchnia zabudowy 66 m2, d) dobudówka murowana, jednokondygnacyjna, niepodpiwniczona, stolarnia, powierzchnia zabudowy 50 m2, e) budynek frontowy od ul. [...], murowany, czterokondygnacyjny, podpiwniczony, bursa, powierzchnia zabudowy 128 m2. Jak zostało ustalone w budynkach czynne były instalacje sieci miejskich. Powyższy stan potwierdza także lustracja stanu budynków przeprowadzona przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945 – 1946 (reprodukcje przy piśmie Archiwum Państwowego [...] z 12 września 2014 r.).
Powyższe ustalenia faktyczne także nie stanowią sporu w sprawie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowił art. 7 ust. 2 dekretu, który nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie tego prawa, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Powyższy stan rzeczy w sprawie obligował więc organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skutki takie, zdaniem organów obu instancji, nie wystąpiły i stanowisko to (wbrew zarzutom skarg) Sąd rozpoznający sprawę podziela.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w literaturze i orzecznictwie zajmującym się zagadnieniem nieodwracalnych skutków prawnych w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1982 r. sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). Podkreślić należy, że w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Wskazać także należy, że w orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 1964 r. sygn. akt III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12 poz. 244). Z uzasadnienia uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, w której Sąd dokonał analizy omawianego problemu, wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji, w uzasadnieniu powyższej uchwały, wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Podsumowując stwierdzić należy, że tylko to, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważność takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów umożliwiła bowiem Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.
Niezasadne są zatem zarzuty skarg zmierzające do niewyjaśnienia w toku postępowania nadzorczego nieodwracalnych skutków prawnych. Zważyć należy bowiem jeszcze raz, że ujemna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. odnosi się do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, podlegającą ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro zaś skutek prawny o charakterze nieodwracalnym stanowić musi konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne, jakie zaistniały na nieruchomości, wspomnianych skutków w sposób oczywisty wywołać nie mogły. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.
Wobec powyższego prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że kwestię nieodwracalności skutków prawnych należałoby rozpatrywać nie w odniesieniu do orzeczeń dekretowych ale decyzji administracyjnej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 7 lipca 1987 r., zmienionej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 11 grudnia 1987 r., w wykonaniu której w dniu [...] września 1989 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] zawarto umowę o oddaniu gruntu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Jednocześnie, wobec skierowania decyzji organu I instancji z 22 lutego 2018 r. do osoby zmarłej, tj. B. P., prawidło organ odwoławczy uchylił tą decyzję i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania.
Wobec powyższego Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że poddane kontroli postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podzielając zarzutów skarg, orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z póżn. zm.).