I SA/Wa 2611/22

I SA/Wa 2611/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Bożena Marciniak
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2022 r. nr DNI.625.43.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej E. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K., decyzją z 2 września 2022 r. nr DNI.625.43.2022 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 grudnia 2017 r. nr GZ.gn.625.82.2016 w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z 23 lipca 1964 r. nr RL-V-112/20/64/Z utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 30 kwietnia 1964 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia od W. M. i W. R. (spadkobierców po W. R.) na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 14,9770 ha, położonego we wsi K., zapisanego w księdze wieczystej pod nazwą: część dóbr K[...] rep. hip. [...].
E. G. będąca następcą prawnym W. M. (por. prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w K. z 6 marca 1959 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego dla W. z 1 czerwca 1993 r. sygn. akt [...]) wystąpiła z wnioskiem do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasto o unieważnienie powołanych na wstępie decyzji z 30 kwietnia 1964 r. i z 23 lipca 1964 r. (data wpływu wniosku do organu: 18 września 2002 r.).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 21 grudnia 2017 r. nr GZgn.625.82.2016 stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23 lipca 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 30 kwietnia 1964 r.
Następnie Minister, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 28 października 2019 r. nr GZ.gn,625.13.2018 uchylił swoją decyzję z 21 grudnia 2017 r., z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej, i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23 lipca 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 30 kwietnia 1964 r.
Na decyzję Ministra z 28 października 2019 r. została wniesiona przez Gminę K. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/20 Sąd skargę tę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt l OSK 536/21, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy K., uchylił jednak wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2020 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 października 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż następcy prawni W. R. nie posiadali informacji o toczącym się postępowaniu.
Na skutek wyroku NSA do rozpatrzenia pozostał wniosek Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 grudnia 2017 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 2 września 2022 r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 grudnia 2017 r. w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w wyroku z 14 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił następców prawnych W. R. i nie zapewnił im w prowadzonym postępowaniu czynnego udziału. Sąd zwrócił w tym zakresie uwagę na znajdującą się w aktach korespondencję z W. K. - siostrą S. R. (żoną zmarłego W. R.) oraz z pełnomocnikiem W. K. - zobowiązując Ministra do podjęcia działań mających na celu ustalenie spadkobierców wskazanego zmarłego.
Uwzględniając dyspozycję Sądu Minister pismem z 22 kwietnia 2022 r. wystąpił do E. G. o nadesłanie postanowienia o nabyciu spadku (lub aktu poświadczenia dziedziczenia) po W. R.
Pismem z tej samej daty wystąpił także do radcy prawnego M. S. (pełnomocnika W. K.) o nadesłanie dokumentu potwierdzającego nabycie praw spadkowych po żonie W. R. – S. R.
E. G. w piśmie z 29 kwietnia 2022 r. wskazała, że nie jest spadkobierczynią po W. R. i nie ma kontaktu z jego spadkobiercami.
Z kolei radca prawny M. S. w piśmie z 14 czerwca 2022 r. wskazał, że jego kancelaria nie jest w posiadaniu postanowienia o nabyciu praw spadkowych po S. R. i postępowanie to nie będzie inicjowane. Do swojego pisma z 14 czerwca 2022 r. załączył postanowienie Sądu Rejonowego w C. z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po W. K. (siostrze S. R.) nabył syn M. K.
Następnie Minister pismem z 1 lipca 2022 r. wystąpił do M. K. o nadesłanie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po S. R. oraz po jej mężu W. R. (ze wskazaniem adresów zamieszkania ich spadkobierców).
W odpowiedzi M. K. wskazał, że nie posiada dokumentu potwierdzającego nabycie praw spadkowych po S. i W. R.. Wyjaśnił także, że osoby te zmarły bezpotomnie.
W toku postępowania Minister występował także do Sądu Rejonowego w C. o ustanowienie kuratora spadku po W. R.
Postanowieniem z 5 lutego 2019 r. sygn. akt [...] Sąd oddalił jednak złożony w tym zakresie wniosek. Sąd Okręgowy w C. postanowieniem z 30 maja 2019 r. sygn. akt [...] oddalił także wniesioną przez Ministra apelację (od postanowienia z 5 lutego 2019 r.).
Minister zaznaczył, że wszystkie spośród podjętych działań okazały się bezskuteczne (nie doprowadziły bowiem do ustalenia następstwa prawnego po W. R.).
Minister podał, że nie dysponuje innymi środkami prawnymi, aby ustalić spadkobierców po tym zmarłym.
Zdaniem tego organu ustalanie to stało się zarazem zbędne, ponieważ z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwana "ustawą zmieniającą".
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Minister podał, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23 lipca 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 30 kwietnia 1964 r. Określenie daty doręczenia napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanych decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to równocześnie nie można zanegować faktu jej doręczenia, tym bardziej, że decyzje te weszły do obrotu prawnego i zostały wykonane, o czym świadczy wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 16 grudnia 1964 r. nr RL-V-53-14/64/Z skierowany do Sądu Powiatowego w C. o przeniesienie prawa własności nieruchomości rolnej zapisanej pierwotnie na W. R. o pow. 14,9770 ha, położonej we wsi K., zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą: część dóbr K[...], rep. hip. [...], na rzecz Skarbu Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi).
Z treści zamkniętej już księgi wieczystej rep. hip. [...] wynika, że decyzja PPRN w C. z 30 kwietnia 1964 r. oraz decyzja PWRN w K. z 23 lipca 1964 r. stanowiły podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości (wymienionych w tej księdze). Ponieważ podstawę do dokonania takiego wpisu mogła stanowić jedynie decyzja ostateczna i prawomocna (tj. taka, która została m.in. skutecznie doręczona), to doręczenie (ogłoszenie) decyzji PWRN w K. z 23 lipca 1964 r. musiało nastąpić przed złożeniem omawianego wniosku, a więc najpóźniej 16 grudnia 1964 r.
Z kolei doręczenie decyzji PPRN w C. z 30 kwietnia 1964 r. nastąpiło najpóźniej 5 czerwca 1964 r., ponieważ w tym dniu przesłane zostało (przez PPRN w C.) odwołanie W. R. od tej decyzji (por. znajdujące się w aktach sprawy pismo z 5 czerwca 1964 r. nr [...]).
Zgodne z zasadami logiki jest bowiem stwierdzenie, że skoro W. R. odwoływał się od decyzji z 30 kwietnia 1964 r., to wcześniej musiał zapoznać się z jej treścią (a więc decyzja ta musiała mu zostać doręczona lub ogłoszona).
Okoliczność złożenia odwołania od decyzji PPRN w C. potwierdza zarazem, że skarżącemu musiała zostać doręczona także decyzja drugoinstancyjna (z 23 lipca 1964 r.). Nie sposób bowiem zakładać, że W. R. nie był zainteresowany w jaki sposób zostało rozpatrzone przez PWRN w K. jego odwołanie.
Minister wskazał, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wniosek E. G. o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w C. z 30 kwietnia 1964 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji PWRN w K. z 23 lipca 1964 r. wpłynął do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast 16 grudnia 2002 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należało uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Minister uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po niemal 38 latach od doręczenia decyzji z 23 lipca 1964 r. i z 30 kwietnia 1964 r.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 23 lipca 1964 r. i z 30 kwietnia 1964 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ich doręczenia/ogłoszenia, to oznacza, że postępowanie to 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa.
Odwołanie Gminy S. nie mogło zatem zostać załatwione poprzez wydanie merytorycznej decyzji.
Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc cale postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe było zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadniało uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 grudnia 2017 r. i umorzenie w całości postępowania przed organem pierwszej instancji.
Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 września 2022 r. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ był związany wskazaniami wyrażonymi w wyroku NSA z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 536/21, co dalszego postępowania w sprawie i wyrok ten był już wydany po wejściu wżycie ustawy zmieniającej, a NSA nie wskazał, że postępowanie powinno podlegać umorzeniu. Wręcz przeciwnie, nakazał ustalenie merytorycznych przesłanek orzeczenia nadzorczego i organ był tym w pełni związany; 2) rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia spadkobiercom W. R. udziału w sprawie; 3) rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a to poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy: - w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, w szczególności w sytuacji, gdy brak jest dowodów na doręczenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23 lipca 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 30 kwietnia 1964 r. do stron postępowania, - poprzestanie jedynie na domniemaniu doręczenia ww. decyzji stronom w oparciu o wpis ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości w zamkniętej już księdze wieczystej nr hip. [...] na podstawie tychże decyzji, - umorzenie postępowania, mimo że brak było podstaw do uznania, że doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie, a już w szczególności nie stanowi dowodu na doręczenie powyższej decyzji treść zamkniętej księgi wieczystej nr hip. [...] (patrz: s. 7 decyzji z 2 września 2022 r. nr DNI.625.43.2022), - jego błędne zastosowanie, mimo braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji w związku z czym niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy "doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji", a datą złożenia wniosku nieważnościowego, - jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcia daty doręczenia i daty ogłoszenia decyzji dla potrzeb zastosowania tego przepisu można stosować wymiennie, niezależnie od trybu postępowania w sprawie zakończonej badanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem; 4) naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 158 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz błędne uznanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest zbędne z powodu niezasadnego stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, podczas gdy uchybienie terminowi wynikającemu z art. 158 § 3 kpa zostało stwierdzone przez organ pomimo braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji; 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w wyniku arbitralnego założenia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa wskutek wejścia w życie ustawy zmieniającej poprzez: - niedopełnienie obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dokładny oraz do załatwienia sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo że zakończenie sprawy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił, - oparcie się przy ocenie kwestii "doręczenia decyzji" wyłącznie na domniemaniu doręczenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23 lipca 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 30 kwietnia 1964 r. wobec ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr hip. [...], mimo że to Minister jako organ nadzorczy miał obowiązek skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody z innych dokumentów, pod kątem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, - arbitralne i niemające pokrycia w materiale dowodowym domniemanie, że decyzja ta została doręczona stronom postępowania wywłaszczeniowego najpóźniej 16 grudnia 1964 r., mimo braku jakiegokolwiek dowodu doręczenia; 6) naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 i art. 7 kpa poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku, tj. stwierdzającej wydanie decyzji z 1964 r. z naruszeniem prawa, podczas gdyby nawet decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku) była słuszna, to organ miał obowiązek z urzędu kontynuować postępowanie w sprawie i zbadać dokładnie, czy decyzja z 1964 r. nie została wydana z naruszeniem prawa (tzw. decyzja o słabszym skutku); 7) naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez: a) ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, b) zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy zmieniającej, podczas gdy: - art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej (obowiązujący od 16 września 2021 r.) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich jak postępowanie niniejsze) stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z uwzględnieniem nakazującym wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa – "o słabszym skutku" - art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa), co organ błędnie całkowicie pominął, - z porównania treści art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń, nie zaś decyzji o słabszym skutku stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa; - art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z tych przepisów, - konieczne było dokonanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przy uwzględnieniu art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów w sprawach będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (co do słabszego skutku poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 (znowelizowanego) kpa, tj. o tzw. słabszym skutku; 8) naruszenie art. 7a kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony; 9) naruszenie art. 10 w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron i brak zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego wobec trudności w ustaleniu spadkobierców strony postępowania – W. R. i braku możliwości wezwania jego spadkobierców, i poprzestanie przez organ na stwierdzeniu, że ustalanie następstwa prawnego po zmarłej stronie stało się zbędne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej pomimo zobowiązania nałożonego na ten organ przez NSA w wyroku z 14 stycznia 2022 r. (patrz: s. 4-5 decyzji MRiRW z 2 września 2022 r.), podczas gdy obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania w przypadku trudności w ustaleniu spadkobierców strony lub wezwaniu ich do postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że na dopuszczalność prowadzenia postępowania nie mogły mieć wpływu podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niekonstytucyjności ustawy zmieniającej. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do weryfikowania obowiązujących przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP. Do takiej weryfikacji upoważniony jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało to jakie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 536/21.
Z treści uzasadnienia tegoż wyroku wynika, że jeden z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przez WSA w Warszawie (w kontrolowanym wyroku z 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/20) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 kpa polegającego na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał że organ administracji może odstąpić od ustalenia stron postępowania. Autor skargi kasacyjnej – Gmina K. podniosła, że w państwie praworządnym nie można odstąpić od ustalenia stron postępowania i odsyłać do trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania, w sytuacji gdy organ ma wiedzę, że w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony, w szczególności gdy udział w wysokości ¾ części w przedmiotowym gospodarstwie prawdopodobnie dziedziczył Skarb Państwa, a Gmina została skomunalizowana na majątku Skarbu Państwa. Tym samym – w ocenie Gminy - Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzekając w granicach skargi kasacyjnej i odnosząc się do tego zarzutu NSA wskazał, że: 1) art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną statuującą nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ zobowiązany jest zatem do podjęcia takich działań, aby stronie zapewnić czynne uczestnictwo w postępowaniu; 2) zważywszy na wagę i skalę zaniechania w zakresie zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu przyjąć należało, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pppsa. Pozbawiono bowiem jakiegokolwiek udziału w postępowaniu nadzwyczajnym następców prawnych W. R. dawnego współwłaściciela przejętego gospodarstwa rolnego, który w prawie współwłasności posiadał udział w wysokości ¾ części; 3) stwierdzono nieważność decyzji o przejęciu mienia w odniesieniu do całego gospodarstwa rolnego, mimo że następcy W. R. nie posiadali informacji o toczącym się postępowaniu, nie mieli w związku z tym możliwości zajęcia stanowiska co do zasadności żądania stwierdzenia nieważności, a także prawidłowości wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, których na żadnym etapie im nie doręczono; 4) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zdołał ustalić, że W. R. zmarł w 1964 r. bezdzietnie, w chwili śmierci był żonaty, jego żona S. R. miała pięcioro rodzeństwa: S. D., M. D., H. D., J. D., W. K. Znani są spadkobiercy ostatnio wymienionej. W tej sytuacji, nic nie stało na przeszkodzie, by organ podjął dalsze uzupełniające czynności celem ustalenia danych następców dawnego większościowego współwłaściciela przejętego gospodarstwa, a w konsekwencji by zadośćuczynił swemu obowiązkowi zapewnienia każdej stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; 5) tylko zatem obecność wszystkich podmiotów ogólnego postępowania administracyjnego pozwoli wszechstronnie zbadać faktyczne i prawne okoliczności sprawy w stopniu pozwalającym na ocenę zasadności żądania odnoszącego się decyzji sprzed ponad 50 lat. Decydując o przesłankach stwierdzenia nieważności przejęcia gospodarstwa rolnego ustalić należy, czy zaistniały okoliczności uniemożliwiające uznanie gospodarstwa za opuszczone w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), tak w odniesieniu do W. M., jak i W. R. Uniemożliwienie udziału następcom prawnym W. R. pozbawia ich prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Bez poznania ich stanowiska w tym względzie nie sposób założyć że jest on tożsamy z interesem następców prawnych współwłaściciela w udziale wynoszącym ¼., który po ponad kilkudziesięciu latach kwestionuje okoliczności będące podstawą przejęcia. Zatem niepodjęcie się przez organ ustalenia wszystkich stron postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy jawić się musi także jako naruszenie art. 7 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, z opisanych powyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił również zaskarżoną decyzję.
NSA zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności podjął działania celem ustalenia kręgu następców prawnych W. R.
NSA podkreślił, że bez tych ustaleń prowadzenie postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji z 30 kwietnia 1964 r., przejmującej na własność Państwa opuszczoną nieruchomość rolną nie będzie mogło być kontynuowane.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie opisane wyżej stanowisko zaprezentowane przez NSA - choć wiąże zasadność zarzutu naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu odwoławczym art. 10 § 1 i art. 7 kpa poprzez pominięcie w toku postępowania nadzorczego następców prawnych W. R. (większościowego właściciela przejętego przez Państwo gospodarstwa rolnego), z brakiem możliwości odniesienia się przez te osoby do okoliczności przejęcia przez Państwo, jako opuszczonego, przedmiotowego gospodarstwa rolnego - to nie stoi w sprzeczności ze zmianami stanu prawnego wprowadzonymi 16 września 2021 r.
Trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli legalności zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a więc sięgnął swą oceną prawną do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (28 października 2019 r.). Stanowisko NSA dotyczy zatem także oceny legalności tejże decyzji. Przy czym co istotne NSA odniósł się do wadliwości postępowania administracyjnego prowadzonego na etapie odwoławczym, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu uznał decyzję odwoławczą za wadliwą.
Zdaniem Sądu to, że Naczelny Sąd Administracyjny we wskazaniach co do dalszego toku postępowania, skierowanych do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organu odwoławczego) nie odwołał się wprost do regulacji z art. 2 ustawy zmieniającej świadczy o tym, że NSA nie przesądzał jakiego rodzaju decyzja i na jakiej podstawie prawnej winna być wydana, skoro zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył istotnej wadliwości postępowania odwoławczego – braku ustalenia wszystkich stron postępowania.
Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym był zobowiązany do zapewnienia, przed wydaniem decyzji, udziału w postępowaniu nieważnościowym spadkobiercom po W. R.
Skoro W. R. zmarł w 1964 r., to w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 kpa (który ma zastosowanie w razie śmierci strony w toku trwającego postępowania administracyjnego), lecz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa. Pierwszy z tych przepisów obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Drugi z tych przepisów obliguje organ administracji do wezwania strony do wystąpienia do właściwego sądu spadku o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego sądu. Organ administracji nie ma bowiem własnego interesu prawnego, aby zainicjować postępowanie przed sądem spadku o stwierdzenie nabycia spadku po dawnym współwłaścicielu przedmiotowego gospodarstwa rolnego.
Dopiero ustalenie aktualnego spadkobiercy (spadkobierców) po W. R. umożliwi dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym zawiadomienie tej osoby (osób) o toczącym się postępowaniu nieważnościowym (art. 61 § 4 kpa), umożliwienie udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 kpa), w tym zapewnienie prawa do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji (art. 81 kpa).
Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien w toku postępowania odwoławczego ustalić pełny krąg stron postępowania nieważnościowego, mając na uwadze instrumenty prawne, wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 140 kpa.
Wobec tego Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, bez ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), stosowany odpowiednio w postępowaniu kasacyjnym na mocy art. 193 tej ustawy, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dla niniejszej sprawy przedwczesne były zarzuty skargi dotyczące możliwości orzekania przez Ministra tylko w zakresie stwierdzenia wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, czy odnoszące się do zasadności umorzenia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 kpa albo art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 kpa
Nie był trafny zarzut skarżącej wskazujący, że NSA nakazał organowi odwoławczemu ustalenie merytorycznych przesłanek orzeczenia nadzorczego. NSA nakazał ustalenie kręgu następców prawnych W. R. wskazując, że bez tych ustaleń postępowanie nadzorcze nie może być kontynuowane. NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA w Warszawie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazując, że przedwcześnie przyjęto istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stosował art. art. 105 § 1 kpa oraz art. 158 § 3 kpa.
Reasumując organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie administracyjne z udziałem wszystkich aktualnych stron postępowania administracyjnego, w tym wpierw rozważyć zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia spadkobierców po W. R., mając na uwadze to, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa ma zastosowanie, gdy strona postępowania zmarła przed wszczęciem postępowania nieważnościowego.
Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego (wpisu sądowego od skargi oraz kosztów działania pełnomocnika) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).