I SA/Wa 261/18

I SA/Wa 261/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 4306/18 - Wyrok NSA z 2019-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg K. W. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań K. W. oraz J. M., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...]/[...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]o łącznej powierzchni 0,1948 ha.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] m.in. ustanowił na rzecz Z. M., M. R., T. R. i M. D. Ś., w odpowiednich częściach, prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 1680 m2 (działka nr [...]), o powierzchni 148 m2 (działka nr [...]) oraz o powierzchni 120 m2 (działka nr [...]), położonego w [...] przy ul. [...]/[...] (d. ul. [...]).
W dniu 20 lipca 2017 r. M. R., T. R., K. W. i J. M. wystąpili w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.) z wnioskami o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości położonej przy ul. [...]/[...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]. Po ich rozpatrzeniu Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. W. oraz J. M. wnieśli odwołania. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji:
I - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że odwołujący jako następca prawny osoby fizycznej, będącej użytkownikiem wieczystym, która prawo do użytkowania wieczystego nabyła na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...], nie jest podmiotem uprawnionym do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu,
II - naruszenie przepisów postępowania, czyli
- art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa, w związku z art. 9 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji Zarządu w sposób niezgodny z zasadą przekonywania, w szczególności w związku z lakonicznym i niepełnym przedstawieniem motywów prawnych załatwienia sprawy,
- art. 8 § 1 kpa poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegający na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa, na skutek niekierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
- art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego.
Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 4 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, wskazując, że organ winien przeanalizować przede wszystkim sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego przez osoby występującej z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz umowy ustanowienia służebności gruntowej z dnia 27 czerwca 2011 r. Rep. [...] nr [...], zawartej w wyniku wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na rzecz: Z. M., M. R., T. R., M. Ś., w odpowiednich udziałach. Osoby te nabyły prawo użytkowania wieczystego w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 2 powołanej ustawy o przekształceniu, lecz po dniu 13 października 2005 r. Organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Wyjątkiem od tej zasady jest uprawnienie dla wskazanych w tym przepisie podmiotów do wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie praw użytkowania wieczystego uzyskanego po dniu 13 października 2005 r., jednakże prawo to musiało być tym podmiotom przyznane pierwotnie, a zatem wykluczono przyznanie go ich następcom prawnym. Z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpili M. R., T. R., K. W. i J. M..
Z akt sprawy wynika, że J. M. na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 6 lipca 2015 r. nabył spadek po Z. M.. Natomiast K. W. nabył udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości od M. Ś. na podstawie aktu notarialnego z dnia 6 marca 2014 r. dotyczącego wykonania warunkowej umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym z dnia 30 stycznia 2014 r. W tej sytuacji organ II instancji, podzielając pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2284/14 i z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1565/15, których fragmenty przytoczył, uznał, że J. M. i K. W. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż nie spełniają oni warunków określonych w art. 1 ust. 4 powołanej ustawy o przekształceniu. Ponadto organ wskazał, że podnoszone w odwołaniach zarzuty nie znajdują oparcia w materiale dowodowym oraz powołanym orzecznictwie, a w związku z tym nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku uzyskania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu po dniu 13 października 2005 r. ustawodawca przyznał uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże tylko osobom, które to prawo w ten sposób uzyskały. Wobec czego organ odwoławczy uznał zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. W. i J. M..
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
K. W. w złożonej skardze zarzucił naruszenie:
I - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 1 ust. 3 i 4 w związku z art. 1 ust 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez SKO, że Skarżący jako następca prawny osoby fizycznej M. Ś.,
będącej użytkownikiem wieczystym, która prawo do użytkowania wieczystego nabyła na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie jest podmiotem
uprawnionym do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości we własność na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu,
- art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, w związku z art. 7
Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną, zawężającą wykładnię
polegającą na ograniczeniu kręgu uprawnionych do wystąpienia z żądaniem
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność, tj.
uznanie, że dyspozycją art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu są objęte jedynie osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym
prawie po dniu 13 października 2005 r., podczas gdy zamiarem racjonalnego
ustawodawcy było przyznanie uprawnienia wszystkim osobom, które nabyły wskazane prawo lub udział w nim po tej dacie, bez względu na pierwotny czy pochodny sposób nabycia, w tym wieczystym użytkownikom dekretowym i ich następcom prawnym,
którzy uzyskali użytkowanie wieczyste po dniu 13 października 2005 r., a wykluczenie osób będących następcami prawnymi podmiotów z art. 1 ust. 4 ustawy o
przekształceniu uznać należy za naruszenie zasady równości w polskim prawie, w tym art. 32 Konstytucji, jak i też jest sprzeczne z celami ustawy o przekształceniu, która
miała objąć szeroki krąg adresatów;
II - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, podczas gdy
analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w zestawieniu z analizą prawną prowadzi do wniosku, że nabycie udziału w nieruchomości od M. Ś. nie
wyklucza go z kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w trybie art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu;
- art. 7a § 1 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze na korzyść skarżącego wątpliwości interpretacyjnych w zakresie
uprawnienia skarżącego do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego we własność w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie przez następców prawnych osób, którzy to prawo uzyskali po dniu 13 października 2005 r.,
- art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści odwołania z dnia 19 października 2017 r. wniesionego od decyzji organu I Instancji, w tym
pominięcie przy ocenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze spełnienia przez skarżącego przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy o przekształceniu, a tym
samym niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierowało się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa), a także naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 kpa),
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do zmiany tej decyzji na skutek popełnionych przez organ I instancji uchybień.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. W
przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do
wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na rzecz skarżącego.
J. M. w złożonej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów dotyczących zasad dziedziczenia. Zarzucił również błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez odmowę uznania go za następcę prawnego uprawnionego do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W odpowiedzi na złożone skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skarg.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 1a pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z żądaniem takim mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Przepisy art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.
Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Spór sprowadza się natomiast do tego, czy z przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą skorzystać następcy prawni (niezależnie od tytułu prawnego uzyskania tego prawa, czyli ogólnego czy szczególnego) osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Powstały spór wynika z tego, że zastosowanie dyspozycji przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do następców prawnych uwarunkowane jest rezultatem odpowiedniej wykładni normy zawartej w tym przepisie, a także norm zawartych w przepisach art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 1a pkt 2 powołanej ustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się na tym tle odmienne stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2850/12 stanął na stanowisku, że "użyte w przywołanych przepisach pojęcie "następca prawny" nie zawiera żadnego innego dodatkowego określenia, wyznacznika ani ograniczenia, stąd należy przyjąć, że następcą prawnym jest każdy podmiot, który nabył prawo od poprzednika w sposób legalny, bez względu na charakter tytułu. Przeto dywagacje w materii syngularnego czy uniwersalnego następstwa są dla wyniku sprawy zbędne. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione w ostatnim fragmencie uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07. Zawężenie znaczenia pojęcia następców prawnych w rozumieniu tego przepisu wyłącznie do pewnego tylko kręgu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego; nie pozwala na to ani literalne odczytanie przepisu ani żadna z metod wykładni prawa, brak bowiem ku temu jakichkolwiek wskazań". W ocenie tego Sądu "natomiast jak chodzi o następców prawnych użytkowników wieczystych, którym to prawo nie przysługiwało w tej dacie (czyli 13 października 2005 r.), a uzyskali je później, jak w niniejszej sprawie, to ich uprawnienie nie wynika jednoznacznie z tej normy, ani z normy zawartej w przepisie art. 1 ust. 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis wprost reguluje tylko uprawnienie dla nabywców pierwotnych (dekretowych). Skoro jednak we wcześniejszym przepisie przyznano je następcom prawnym wieczystych użytkowników, którzy na podstawie dekretu nabyli prawo przed dniem 13 października 2005 r., to nie ma żadnych racjonalnych powodów dla odmowy przyznania tego prawa następcom użytkowników wieczystych dekretowych, którzy uzyskali to prawo po tej dacie". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07, 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 284/12, 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 777/14; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2198/15, publ. w CBOSA.
Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1531/13. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, stanowi wyjątek od zasady przysługiwania takiego uprawnienia tym użytkownikom wieczystym, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r., zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy przekształceniowej, dlatego wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, poza przypadkami literalnie określonymi w art. 1 ust. 3 i 4 powołanej ustawy." Sąd ten uznał również, że "art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej stanowi, że przepisy ust. 1a pkt 2 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Normatywna konstrukcja cytowanego przepisu polegająca na odesłaniu do ust. 1a pkt 2 oznacza zatem, że art. 1 ust. 4 stanowi rozszerzenie kręgu uprawnionych do przekształcenia z art. 1 ust. 1a pkt 2 o tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali dopiero po dniu 13 października 2005 r., ale uzyskanie tego prawa nastąpiło na tej samej podstawie prawnej i w tym samym trybie, o którym stanowi art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej, tj. na podstawie i w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "W cytowanym art. 1 ust. 3 ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. oraz o następców prawnych osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a także o następców prawnych spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. W odrębnie ustalonym przez ustawodawcę kręgu następców prawnych, jako osób także uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ujęto następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Nie można więc ustawowo określonego katalogu następców prawnych, jako wyodrębnionej przez ustawodawcę grupy uprawnionej do przekształcenia, rozszerzać o następców prawnych innych jeszcze osób, poza osobami wymienionymi w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej. Normatywne rozróżnienie i rozdzielenie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz w ust. 4 osób uprawnionych do przekształcenia, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na osoby, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) i na osoby, które prawo to uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4) oraz odrębne unormowanie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 kręgu następców prawnych, jako uprawnionych do przekształcenia i odesłanie w tym przepisie jedynie do art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej, wyklucza dopuszczalność uznania, aby odesłanie to obejmowało także art. 1 ust. 4 powołanej ustawy. Ustawowy krąg następców prawnych z art. 1 ust. 3 nie obejmuje zatem następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie powołanego wyżej dekretu po dniu 13 października 2005 r." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2284/14, 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 820/15, 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1565/15.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela podgląd zawarty w wyroku z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1531/13 wraz z jego argumentacją.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zasadą przekształcania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w prawo własności jest odpłatny charakter tego uprawnienia (art. 4 powołanej ustawy). Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziana przez ustawodawcę możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w prawa własności. Jednakże, jako wyjątek od zasady, uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu. Celem bowiem tej regulacji było niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego pod adresem internetowym: http://orka.sejm.gov.pl, w którym wyjaśniono, że nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Z woli ustawodawcy prawo to jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, że przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła w drodze umowy cywilnoprawnej prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za nieruchomości odebrane im m.in. w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oznacza to, że nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości. Taka regulacja w ocenie sądu nie narusza powołanych w skardze przepisów art. 32 Konstytucji.
Skoro organy prawidłowo uznały, że użytkownikowi wieczystemu K. W. nie przysługuje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to fakt ten wywarł wpływ na możliwość nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego przez pozostałych współużytkowników wieczystych, w tym drugiego skarżącego J. M.. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest bowiem prawem jednolitym, nie podlegającym wewnętrznym podziałom. Taki charakter zachowuje ono również wtedy, gdy przysługuje niepodzielnie kilku różnym podmiotom. Wszystkie te podmioty są współużytkownikami wieczystymi wspólnie i niepodzielnie korzystającymi z jednego i tego samego prawa, podobnie jak przy prawie współwłasności. Do współużytkowania wieczystego gruntu należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Wobec treści przepisu art. 232 k.c. oraz przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe), nie można zatem ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności. Do tego przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy na jednej nieruchomości gruntowej prawo swe realizuje kilku ze użytkowników wieczystych, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do niektórych spośród nich naruszałoby zasadę wynikającą z art. 232 § 1 k.c. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. określa, że w przypadku gdy – jak w tej sprawie – na nieruchomości gruntowej ustanowione jest na rzecz szeregu osób prawo wieczystego użytkowania gruntu w formie niepodzielnych udziałów, nabycie w to miejsce w trybie powołanej ustawy udziałów we współwłasności nieruchomości może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszyscy użytkownicy wieczyści będą spełniali wymogi ustawy i wystąpią z wnioskiem. Ustawa ta w art. 2 stanowi, że w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2., odsyłającego do stosowania w określonych w nim przypadkach do przepisu art. 199 k.c. W rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe dokonanie przekształcenia wszystkich udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności, ze względu na fakt, że nie wszyscy użytkownicy wieczyści (czyli K. W.) spełniali wymogi ustawy, dlatego też brak jest możliwości przekształcenia tego prawa pozostałym współużytkownikom wieczystym. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tylko dla jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 Kodeksu cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1999 r., sygn. akt I SA 2058/98). W tej sytuacji zasadnie organy odmówiły współużytkownikowi wieczystemu J. M. przekształcenia jego udziału w użytkowaniu wieczystym.
Dodatkowo, odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnić należy, że zarzut ten Sąd orzekający uznał za niezasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Kwestia obowiązku bądź ograniczenia istniejącego już uprawnienia jest oczywista i nie wymaga analizy. Pozostaje do rozważenia kwestia ewentualnego odebrania stronie uprawnienia. Zdaniem Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie również ta sytuacja nie wystąpiła. Wynika to z faktu, że dopiero wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym) ukształtowałoby konkretne uprawnienia skarżących. Natomiast przed wydaniem decyzji w tej sprawie stronie nie przysługiwało żadne uprawnienie, które organ miałby odebrać. Do tego czasu skarżący posiadali ewentualnie jedynie ekspektatywę prawa (roszczenie) i to niecałkowicie ukształtowaną. Dlatego też w ocenie Sądu przepis ten w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły zaistniały stan faktyczny i powody, które legły u podstaw wydanych decyzji. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego (w tym przepisom powołanym w złożonych skargach).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.