I SA/Wa 2583/20

I SA/Wa 2583/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2221/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 98  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: ustawa zabużańska), po rozpatrzeniu zażalenia K. U. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez T. H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących majątki ziemskie: [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy uwzględnił, że wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. K. U. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez T. H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących majątki ziemskie: [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., na wniosek K. U. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W postanowieniu tym, pouczono stronę, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania, strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania, uważa się za wycofane.
Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. K. U. wystąpiła o podjęcie przedmiotowego postępowania. Strona wyjaśniła, że nie wystąpiła w terminie do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, z uwagi na sytuację rodzinną, opiekę na bratem i swój podeszły wiek i chorobę.
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] odmówił podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Pismem z 8 lipca 2020 r. K. U. wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wnosi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania, żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania, uważa się za wycofane.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu występuje tylko jedna strona, K. U.. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem wystąpienie do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezspornym jest, iż w wymaganym terminie do organu nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ podkreślił, że art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, ale art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany.
W postanowieniu Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. zawieszającym postępowanie w sprawie, zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ w piśmie z [...] maja 2020 r. poinformował stronę, iż w dniu [...] marca 2020 r. upłynął 3 letni termin zawieszenia przedmiotowego postępowania, po którym zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Datą początkową, od której zaczyna biec termin 3 lat musi być data jednakowa dla wszystkich stron postępowania i dlatego bieg tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1249/16). Odnosząc to do sytuacji przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że ustawowy termin na złożenie wniosku przez stronę o podjęcie postępowania, bezspornie upłynął. Nie ma także możliwości przedłużenia 3 letniego terminu ponad ramy ustawowe. Wojewoda [...], obliczając trzyletni termin na podjęcie zawieszonego postępowania, słusznie nie wziął pod uwagę zapisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia.
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Kluczowe w realiach przedmiotowej sprawie jest określenie na jaki okres został zawieszony bieg 3-letniego terminu wymienionego w art. 98 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ze względu na to, że art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to od tego dnia następuje nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych. Zawieszenie biegu terminów dotyczy tych terminów, które rozpoczęły swój bieg przed dniem 31 marca 2020 r. Od tego dnia ulegają one zawieszeniu i biegną dalej od dnia ustania przyczyny powodującej ich zawieszenie. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), która weszła w życie 16 maja 2020 r., terminy o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że od dnia 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem wejścia w życie ustawy. Natomiast terminy, które rozpoczęły swój bieg i uległy zawieszeniu, biegną dalej, a do zachowania terminu wlicza się także te dni, które nastąpiły przed dniem zawieszenia.
Odnosząc powyższe wywody do realiów rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że bieg 3-letniego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania zakończył się 28 marca 2020 r. Dlatego też uznać należy, że w przedmiotowej sprawie art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie miał zastosowania. Wobec powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.
W skardze na powyższe postanowienie K. U. podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. podkreślając, że organ administracji powinien mieć między innymi na uwadze słuszny interes obywateli. Zarzuciła również naruszenie art. 8 k.p.a., który to przepis nakazuje wzbudzać zaufanie do organów Państwa, a także art. 9 k.p.a. wskazując, że organ Państwa czuwa nad tym, aby strony nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i kierować się zasadami współżycia społecznego i elementarną sprawiedliwością. Podkreśliła, że w rodzinie skarżącej w ramach reformy rolnej z 1944 r. PRL zabrała cały majątek położony w granicach Polski, reszta pozostała w granicach obecnej [...].
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uznanie, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony w terminie, pomimo uchybienia z przyczyn obiektywnych, jak choroba, wiek [...] lat i pandemia.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Uzupełniając skargę K. U. podniosła zarzut naruszenia art. 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. polegający na zaniechaniu dokonania ustalenia uczestników postępowania w celu przyłączenia do wszczętego postępowania. Zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 3 w zw. z art. 5 ustawy zabużańskiej "w zw. z art. 61 § 4" polegający na zaniechaniu ustalenia uczestników postępowania w celu przyłączenia do wszczętego postępowania. Zdaniem skarżącej, postanowienie o zawieszeniu nie wywołało skutku prawnego w postaci zawieszenia postępowania, a skoro nie doszło do zawieszenia, nie mógł rozpocząć bieg terminu wskazany w art. 98 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W powyższych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W myśl art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Jak prawidłowo wywiódł organ w zaskarżonym postanowieniu, zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12). Powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2940/19, CBOSA), w którym dodatkowo wskazano, że z art. 102 k.p.a. wynika, iż w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może jedynie podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zawieszenie postępowania nie jest czynnością techniczną, jest to akt procesowy. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone w Kodeksie skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie.
W warunkach rozpoznawanej sprawy, w powyższym aspekcie, wypada zauważyć, że skarżąca nie złożyła zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. Postanowienie to weszło zatem do obrotu prawnego wywołując skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że ustawodawca wymaga aktywności strony ustalając warunki dla ponownego uruchomienia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że bierne zachowanie strony traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2743/17, CBOSA). Brak czynności wnioskodawcy zmierzających do podjęcia postępowania przez okres 3 lat od zawieszenia postępowania wznowieniowego należy interpretować jako wycofanie wniosku o wznowienie postępowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/19, CBOSA)
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zawieszenie postępowania na wniosek skarżącej nastąpiło postanowieniem z [...] marca 2017 r., zatem prekluzyjny trzyletni termin na zgłoszenie jego podjęcia upłynął z dniem [...] marca 2020 r. Wniosek o podjęcie postępowania został złożony [...] czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego), a zatem z upływem powyższego terminu. W tych okolicznościach prawidłowo organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. H. majątków ziemskich poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Prawidłowe były również konkluzje organu w zakresie wstrzymania biegu terminów w okresie stanu epidemii ogłoszonego na terytorium Polski. W tym zakresie wskazać trzeba, że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OZ 502/20, CBOSA - stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. Nadto, zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. (a od 20 marca 2020 r. stan epidemii) to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero 31 marca 2020 r. Ustawodawca natomiast nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzr ust. 1 ustawy charakter retroaktywny. W konsekwencji hipotezą art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie - skutek zawieszający bieg terminu oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć - skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu. Przepis z art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy nie dotyczy zatem terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Końcowo, zauważyć trzeba, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to nie zostało zaskarżone co implikuje ustalenie, że odpowiada ono prawu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.