I SA/Wa 2580/20

I SA/Wa 2580/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz
Iwona Kosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 818/22 - Wyrok NSA z 2023-07-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. i Stowarzyszenia "[...]" w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2018 r. Rady Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy [...] i Gminy [...] na okres powyżej trzech lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę złożyli T. P. oraz Stowarzyszenie "[...]" w [...] zarzucając jej naruszenie:
1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 695 § 1 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i przekroczenie maksymalnego czasu określonego, na jaki może być zawarta umowa dzierżawy na czas oznaczony, nadto poprzez ustalenie treści stosunku zobowiązaniowego w sposób naruszający przepisy bezwzględnie obowiązujące i przyznanie dzierżawcy uprawnień niezgodnych z przepisami prawa;
2) art. 12 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji gospodarowanie nieruchomościami objętymi uchwałą w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, to jest zaplanowanie wykorzystania nieruchomości w sposób niezapewniający zachowania ich w stanie niepogorszonym i przewidujący ich niewłaściwą eksploatację niezgodną z faktycznym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nadto poprzez podjęcie nieracjonalnej decyzji dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości znajdujących się na żyznych ziemiach klas 1-4 w otoczeniu bogatej fauny i flory z przeznaczeniem na utworzenie składowiska odpadów, co grozi pogorszeniem stanu działek wydzierżawionych i nieruchomości z nimi sąsiadujących.
Powołując się na powyższe skarżący wnieśli, w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że każda uchwała Rady Gminy musi być zgodna z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa regulującymi obrót nieruchomościami. Art. 695 § 1 k.c. wyznacza maksymalny okres, na jaki umowa dzierżawy może być zawarta. Strony nie mogą, w ramach swobody umów, modyfikować wskazanego okresu przyznając dzierżawcy możliwość używania i pobierania pożytków w ramach umowy na czas określony przez okres dłuższy niż 30 lat. Na poparcie powyższego skarżący powołali postanowienie Sąd Najwyższego z 17 czerwca 2016 r. IV CSK 662/15. Zdaniem skarżących, podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy na okres nieprzewidziany ustawowo narusza nie tylko bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, ale jednocześnie porządek publiczny i pewność obrotu, bowiem Rada Gminy przyznała dzierżawcy uprawnienia o szerszym zakresie niż jest to dozwolone ustawowo.
Ponadto, w ocenie skarżących, Rada Gminy w sposób niezgodny z prawem, wbrew zasadom prawidłowej gospodarki, a zatem z naruszeniem art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzierżawiła działki przeznaczając je pod inwestycję polegającą na utworzeniu składowiska odpadów. Wskazali na sprzeczność z prawem postanowienia uchwały o wykorzystywaniu nieruchomości nią objętych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2011 r. Wskazany plan w § 129 pkt 8 zakłada bowiem rekultywację zbiornika akumulacji ścieków poprzez utworzenie składowiska odpadów. Tymczasem na przedmiotowym obszarze nigdy nie znajdował się zbiornik gromadzący ścieki, a jedynie ostojnik wód przeznaczony na wody pochodzące pierwotnie z płukania buraków, który służył lokalnej faunie i florze z pożytkiem dla jej rozwoju. Dzierżawca może utworzyć zatem składowisko odpadów w obrębie historycznego założenia pochodzącego z XIX wieku Cukrowni [...]. Cukrownię ulokowano na żyznych glebach klas 1-4. Ponadto, w otoczeniu objętych uchwałą działek występuje niezwykle bogata przyroda a właściciele sąsiadujących działek prowadzą na nich uprawy rolne. W odległości 100-200 metrów od planowanej inwestycji znajduje się zwarty kompleks leśny.
Wobec powyższego, zdaniem skarżących, gospodarowanie nieruchomościami przez Radę Gminy grozi drastycznym pogorszeniem stanu wydzierżawionych i sąsiadujących działek oraz przewiduje sposób eksploatacji nieuwzględniający przeznaczenia nieruchomości i funkcji, które dotychczas pełniły. Szeroki zakres negatywnych skutków naruszenia zobowiązania wynikającego z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że istnieje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Skarżący podnieśli, że swoją legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi wywodzą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny bowiem skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości składającej się działek ewidencyjnych [...],[...] oraz [...] bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których wydzierżawienie wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale.
Skarżący przywołali pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, i wskazali, że zaskarżona uchwała narusza prawa podmiotowe skarżącego, bowiem umożliwia utworzenie na terenie działek oddanych w dzierżawę składowiska odpadów. Jest to niewątpliwie inwestycja szkodliwa dla sąsiadujących nieruchomości. Inwestycja ta została zaliczona do radykalnie pogarszających stan środowiska naturalnego nawet w dalszej okolicy, co wynika wprost z obostrzeń decyzji środowiskowej. Fakt oddziaływania składowiska odpadów na nieruchomość skarżącego potwierdza także stanowisko wójta sąsiadującej gminy [...], który to w piśmie z [...] czerwca 2019 r. wskazał na zakres uciążliwości, degradujący wpływ i niebezpieczeństwo związane z ulokowaniem na przedmiotowym terenie składowiska odpadów. Utworzenie składowiska odpadów powinno uwzględniać interes społeczny mieszkańców gminy [...] i sąsiadującej gminy [...] oraz interes prywatny każdego z właścicieli sąsiadujących z inwestycją działek.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu.
Ponadto, skarżący nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna nie wykazało bowiem w jaki sposób jego własny interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Wniesienia skargi na podstawie powołanego przepisu nie uzasadnia też powoływanie się na interes społeczny. Zaskarżona uchwała nie wpływa również na sferę prawną T. P. i nie kształtuje jego uprawnień lub obowiązków. Jest ona jedynie oświadczeniem organu gminy, wyrażającym zgodę dla innego organu gminy - wójta, na dzierżawę nieruchomości pozostającej w zasobach gminnych. Interesu prawnego T. P. nie mogą też kreować obawy przed skutkami ewentualnej budowy składowiska odpadów na wydzierżawionym terenie. Celem i treścią zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody na oddanie nieruchomości gminnej w dzierżawę. Rada Gminy nie określa szczegółowo sposobu zagospodarowania nieruchomości, a odwołuje się w tym zakresie jedynie do obowiązujących postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, które od 2011 r. przewidują w tym miejscu tylko jeden sposób zagospodarowania - poprzez budowę składowiska. Zatem, w ocenie Rady Gminy, nawet gdyby rozważać, czy taki sposób zagospodarowania narusza interes prawny właściciela sąsiadującej nieruchomości, to nie zaskarżona uchwała określiła ów sposób zagospodarowania. Tym samym nie istnieje taki związek pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a interesem prawnym T. P., który uzasadniałby wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie uchwały nie spowoduje uszczerbku w prawach T. P.. Nadal może on w pełni wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w pełnym zakresie.
Organ dodał, że sposób skonstruowania legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 ww. ustawy bardzo istotnie zawęża faktyczną możliwość kwestionowania legalności aktów prawa w tym trybie. Przesłanką skargi jest bowiem naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem miałby być skarżący.
Rada Gminy nie podzieliła również zarzutu naruszenia art. 695 § 1 k.c. podnosząc, że w polskim prawie brak jest normy zakazującej ustanawiania dzierżawy na czas dłuższy niż 30 lat. Ponadto, za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały określono w sposób wiążący w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Rada Gminy, podobnie jak wszystkie jej organy, jest tym aktem prawa miejscowego związana. Zagospodarowanie nieruchomości w jedyny zgodny z planem sposób z natury rzeczy nie może zostać zakwalifikowane jako naruszające zasady prawidłowej gospodarki. Planowany sposób zagospodarowania przedmiotowego obszaru został też poddany ocenie z punktu widzenia odziaływania na środowisko w procedurze zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko i w jej ramach określono sposób realizacji inwestycji, który minimalizuje negatywny jej wpływ na środowisko.
Postanowieniem z 16 stycznia 2020 r, sygn. akt I SA/Wa 1535/19 Sąd dopuścił do udziału w sprawie Składowisko [...] Sp. z o.o. w [...] w charakterze uczestnika postępowania.
Postanowieniem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1535/19 Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną wskazując, że zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.
Postanowieniem z 14 października 2020 r., I OSK 1696/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Sąd kasacyjny wskazał, że zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi.
Pismami procesowymi z [...] marca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkową argumentację na poparcie podniesionych w skardze zarzutów.
Pismem procesowym z [...] maja 2021 r. zatytułowanym "Rozszerzenie zarzutów skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r." pełnomocnik skarżących zaskarżonej uchwale zarzucił również naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") poprzez jego niezastosowanie i naruszenie trybu zawarcia umowy dzierżawy tj. poprzez brak podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, a co za tym idzie uniemożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości stanowiących przedmiot zaskarżonej uchwały,
b) art. 37 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyłączenie dzierżawionych nieruchomości z przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy bez podstawy w postaci wniosku podmiotu zainteresowanego wyrażeniem takiej zgody, co skutkowało wydaniem zaskarżonej uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego do jej wydania, a w związku z tym wydano uchwałę bez podstawy prawnej,
c) art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 8 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. oraz uchwały Rady Gminy nr [...] z [...] maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (obejmującym swoim zasięgiem nieruchomości będące przedmiotem zaskarżonej uchwały), a którego konsekwencją jest zawarcie umowy dzierżawy z [...] września 2018 r. zawierającej porozumienie (§ 1 pkt 3 lit. a umowy) sprzeczne z miejscowym planem, jak również z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie Gmin [...] i [...] oraz ograniczające prawo własności skarżących;
d) § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowiska odpadów poprzez wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości z przeznaczeniem na składowisko odpadów ulokowane w pobliżu zbiorników wód śródlądowych,
e) art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady dyskryminacji, a to poprzez wprowadzenie mocą zaskarżonej uchwały postanowień ograniczających prawo własności skarżących przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, poprzez nierówne traktowanie podmiotów będących w identycznej sytuacji prawnej oraz poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek naruszenia procedur związanych z oddaniem nieruchomości w dzierżawę jak i samym wydaniem zaskarżonej uchwały.
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 k.p.a. poprzez objęcie wydzierżawieniem w sposób bezprzetargowy jedynie jednemu podmiotowi w trybie bezprzetargowym, co skutkowało brakiem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również podjęciem zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady jawności obrotu nieruchomościami, co stoi w sprzeczności z zasadą działania organów administracji w sposób praworządny,
b) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy
dzierżawy oraz poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący.
Pismem procesowym z [...] maja 2021 r. uczestnik postępowania Składowisko [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do tego pisma dokumentów na okoliczność zgodności realizowanej na nieruchomości inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, braku naruszenia przez uchwałę zasad prawidłowej gospodarki, przeprowadzenia inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, sztucznego charakteru zbiornika na terenie nieruchomości, braku zjawisk źródliskowych na terenie nieruchomości oraz braku zagrożenia dla środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała uchwała Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy [...] i Gminy [...] na okres powyżej trzech lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.
Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej zwanej "ustawą o samorządzie gminnym"). Stosownie do powołanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).
Zagadnienie legitymacji skargowej stało się również przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) Trybunał podzielił interpretację sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903).
Z powyższego wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest niewątpliwie na innych zasadach, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej i w zależności od tego skargę można lub nie uwzględnić.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na wnoszącym skargę spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego. Strona skarżąca musi także wykazać, że zaskarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie jej uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazali, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a ich własną indywidualną sytuacją prawną wynikającą z przepisów prawa.
Swój interes prawny skarżący wywodzą z faktu przysługiwania im prawa własności do działek sąsiadujących bezpośrednio (jak T. P.) lub pośrednio (jak członkowie Stowarzyszenia reprezentującego mieszkańców okolicznych wsi) z działkami, na których wydzierżawienie wyrażono zgodę w kwestionowanej uchwale. Naruszenia uprawnień postanowieniami ww. uchwały skarżący upatrują w braku możliwości wykonywania swoich uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący podnoszą, że uchwała narusza ich uprawnienia właścicielskie, ponieważ umożliwia wybudowanie na terenie działek oddanych w dzierżawę składowiska odpadów, które jest niewątpliwie inwestycją szkodliwą dla nieruchomości sąsiadujących. Wskazują, że zamiar prowadzenia składowiska odpadów na nieruchomościach objętych kwestionowaną uchwałą narusza ich uprawnienia do korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, to jest wykorzystywania ich na cele rolne. Podnoszą, że od kilku lat działania organów Gminy [...] i Gminy [...] ukierunkowane są na zezwolenie spółce Składowisko [...] Sp. z o.o. na wybudowanie na objętych uchwałą nieruchomościach składowiska odpadów ze szkodą dla okolicznych mieszkańców i warunków naturalnych. W bezpośrednim bowiem sąsiedztwie planowanego składowiska znajduje się teren objęty nazwą "obszary szczególnie narażone", co związane jest z intensywną produkcją rolną i wysoką kulturą rolną, która obarczona jest przestrzeganiem specjalnych warunków dotyczących m.in. ilości stosowanych środków ochrony roślin. Skarżący podnoszą również, że w zasięgu oddziaływania składowiska znalazły się dwie studnie głębinowe (ujęcia wody dla ludności): jedna w miejscowości [...] gm. [...] - dla kilku wsi w odległości około 1 km, druga w [...] gm. [...] - dla 9 wsi w odległości około 1,5 km. Ponadto, w odległości zaledwie 2 km od inwestycji znajduje się również rzeka [...], a inwestycja w postaci składowania odpadów spowoduje spłukiwanie trujących związków po usypaniu odpadów powyżej wałów okalających.
W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, tak sformułowany interes prawny i jego naruszenie nie znajduje pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Zauważyć bowiem należy, że skarżącym nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jej celem jest udzielenie przez organ gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgody na oddanie nieruchomości gminnych w dzierżawę z jednoczesnym odstąpieniem od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Uchwała ta stanowi zatem jedynie element realizacji ustawowego uprawnienia gminy do obrotu nieruchomościami pozostającymi w zasobie gminnym i w żaden sposób nie ingeruje w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich skarżących.
Powołując się zatem na przysługujące im uprawnienia właścicielskie do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą skarżący nie wykazali związku ich sytuacji prawnej z tym aktem. Nie wskazali bowiem do jakich konkretnie naruszeń ich prawem chronionego własnego interesu prawnego lub uprawnienia doprowadził zaskarżony akt. Sama obawa przed negatywnymi skutkami dla okolicznych mieszkańców oraz środowiska naturalnego planowanej inwestycji w postaci składowiska odpadów, którego budowę przewidują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i do których odwołuje się zaskarżona uchwała, nie wystarcza do powstania po stronie skarżących naruszenia w niniejszej sprawie ich interesu prawnego. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawa materialnego. Naruszenie zaś tego interesu występuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazała. Naruszenie zaś interesu faktycznego nie stanowi podstawy do zaskarżenia aktu. Określony podmiot jest w takim wypadku bezpośrednio bowiem zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Podkreślić jednocześnie należy, że podjęcie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie uszczupliło żadnych praw skarżących, wynikających z przepisów prawa materialnego, a to oznacza brak interesu w zaskarżeniu tej uchwały.
Skoro zatem skarżący nie wykazali, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia, to wniesiona przez nich skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana z powodu braku ich legitymacji skargowej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).