I SA/Wa 45/25

I SA/Wa 45/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Marta Kołtun-Kulik
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OZ 589/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 195
art. 25 ust. 10
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. prawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 października 2024 r. nr KOA/4021/Sw/24 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 października 2024 r. nr KOA/4021/Sw/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 29 maja 2024 r. odmawiającą umorzenia, rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych określonych decyzjami nr GOPS.501-ŚW/247/2019, GOPS.501-ŚW/250/2019 z dnia 6 listopada 2019 r. oraz odmawiającą umorzenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 6 marca 2023. r. [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] o umorzenie należności powstałej z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. SKO wskazało, że w dniu 27 marca 2023 r. organ I instancji pozyskał informację o aktualnej sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, zawodowej i zdrowotnej rodziny w drodze wywiadu środowiskowego.
Pismem z dnia 23 maja 2024 r. wnioskodawczyni wskazała, że w sprawie występują inne okoliczności, które miały wpływ na ustalenie dochodu potrzebnego do określenia kryterium dochodowego, a mianowicie fakt wykonywania obowiązku opieki nad wujem [...] oraz pomoc w tym samym względzie matce, która była ustanowionym opiekunem dla ubezwłasnowolnionego [...]. Zdaniem wnioskodawczyni była to szczególna okoliczność rodzinna, która angażowała ją i miała określony wymiar finansowy.
Decyzją nr [...] z dnia 29 maja 2024 r. Wójt Gminy [...] odmówił umorzenia, rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych określonych ww. decyzjami z dnia 6 listopada 2019 r. oraz odmówił umorzenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sytuacja rodzinna nie jest wyjątkowa, tj. taka, która wykluczałaby ewentualność spłaty należności nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości.
Organ wskazał, że jak wynika z przedłożonych przez organ I instancji dokumentów [...] w dniach 16 i 17 czerwca 2024 r. dokonała płatności 10 653,37 zł tytułem spłaty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami.
Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2024 r., znak [...] kierowanego do [...] wynika, że pozostała do spłaty kwota 39,97 zł (kwota ustawowych odsetek za opóźnienie naliczona do dnia spłaty zobowiązania).
Od powyższej decyzji, odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wniosła [...] zarzucając błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny".
Postanowieniem z dnia 23 września 2024 r., znak KOA/3524/Sw/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przywróciło termin do złożenia odwołania.
SKO po rozpoznaniu odwołania wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określającej warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Podniosło, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981) sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, przyznane odpowiednio przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast lub starostów są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych.
Po odwołaniu się następnie do treści art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2022 r., SKO wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto ścisłą interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15, w którym wyjaśniono, że artykuł 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (...) jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 30 ust. 7 w związku z ust. 2 tej ustawy. W państwie praworządnym regułą jest bowiem obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy - w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Z kompetencji, o których mowa w analizowanym przepisie, organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z uwagi na cel regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Należy również wskazać na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przesłanki zastosowania umorzenia mają charakter ogólny, tj. ustawodawca celowo nie określił wyraźnie zasad i trybu ich rozpatrzenia. Sformułowanie, iż organ "może" umorzyć, odroczyć termin, rozłożyć na raty, wskazuje, iż organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia uwzględniając indywidualne przesłanki każdego przypadku. Nie bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność powstania nienależnie pobranych świadczeń - skutkiem zaniechania strony w zgłoszeniu informacji o zmianie sytuacji dochodowej rodziny).
Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni, wspólnie z mężem, wychowuje nieletniego syna w wieku szkolnym. Miesięczny dochód rodziny wynosi 6 392,64 zł, a w przeliczeniu na osobę 2 130,88 zł. Miesięczne wydatki to 3000 zł, składają się na nie rachunki oraz spłata kredytu za samochód. Sytuacja mieszkaniowa rodziny jest dobra (dom jednorodzinny), a w rodzinie nie występują choroby przewlekłe lub niepełnosprawność. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że okoliczność wykonywania obowiązku opieki nad ubezwłasnowolnionym wujem nie może być uznana za szczególną okoliczność dotyczącą sytuacji rodziny, bowiem p. [...] przebywał w ośrodku całodobowym, gdzie miał zapewnione wparcie i opiekę. Pomoc świadczona przez wnioskodawczynię swojej rodzinie nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość spłaty należności.
Organ odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 854/21 gdzie wskazano, że "przepis art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.) może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości.
SKO wskazało, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni dokonała spłaty należności (pozostała do spłaty na dzień 28 czerwca 2024 r. kwota 39,97 zł wynika z błędnie wyliczonej kwoty odsetek). Powyższe, zdaniem organu, wskazuje, że skarżąca była zdolna do spłaty należności. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W szczególności nie można uznać, że okolicznością taką są choroby występujące poza kręgiem najbliższej rodziny. Uznanie powyższej okoliczności prowadziłoby do nadużyć i marnotrawstwa środków publicznych przeznaczonych na pomoc rodzinom znajdującym się w trudniejszym położeniu.
Z akt sprawy nie wynika zatem, aby spłata nienależnie pobranego świadczenia mogła przynieść negatywne skutki dla rodziny prowadzące do niemożności jej funkcjonowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] (skarżąca), zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie z góry że pojęcie "trudna sytuacja rodzinna" nie może obejmować takich sytuacji gdy osoba otrzymujące świadczenia opiekuje się swoim ciężko chorym wujem, co w oczywisty sposób pociąga za sobą konieczność nie tylko opieki, poświecenia czasu, ale również wydatkowania określonych środków finansowych, wszystkie potrzeby człowieka,
- naruszenie art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez jego nieprawidłowe zastosowanie i nierozważenie innych form pomocy w spłacie zaległości, o które wnioskowała skarżąca i które powołany przepis umożliwia,
- naruszenie art. 8 kpa poprzez działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa przez niepotrzebne i nieuzasadnione zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej czym doprowadzono do nieuzasadnionego naliczenia odsetek za zwłokę w płatności zobowiązań,
- naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że sytuacja rodzinna Skarżącej nie była wyjątkowa tj. taka, która wykluczałaby możliwość spłaty zobowiązania zarówno w chwili powstania zobowiązań jak i w przyszłości
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że redakcja zacytowanego przepisu wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 25 ust. 10 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach kpa. Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą, na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy decyzję, za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 25 ust. 10 ustawy.
Jednocześnie ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, jak już wskazano uprzednio, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona.
Organy administracji publicznej w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały, że w niniejszej sprawie sytuacji rodziny skarżącej nie sposób uznać za szczególnie uzasadnioną i dającą prawo do umorzenia należności. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżąca wspólnie z mężem wychowuje nieletniego syna w wieku szkolnym. Miesięczny dochód rodziny wynosi 6 392,64 zł, a w przeliczeniu na osobę 2 130,88 zł. Miesięczne wydatki to 3000 zł, na które składają się rachunki oraz spłata kredytu za samochód. Sytuacja mieszkaniowa rodziny jest dobra (dom jednorodzinny), a w rodzinie nie występują choroby przewlekłe lub niepełnosprawność. Organy uznały jednocześnie, że okoliczność wykonywania obowiązku opieki nad ubezwłasnowolnionym wujem nie może być uznana za szczególną okoliczność dotyczącą sytuacji rodziny, bowiem [...] przebywał w ośrodku całodobowym, gdzie miał zapewnione wparcie i opiekę. Pomoc świadczona przez skarżącą swojej rodzinie nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość spłaty należności.
Sąd podziela powyższa ocenę organów. Zdaniem Sądu materiał dowodowy nie potwierdza, że rodzina skarżącej znajduje się w szczególnej i wyjątkowej sytuacji, która uniemożliwia spłatę należności i uzasadnia ich umorzenie. Skarżąca wraz z mężem wychowuje syna. Starszy syn nie zamieszkuje już wraz z rodzina, wyprowadził się i utrzymuje się samodzielnie. Na dochody rodziny składają się wynagrodzenia uzyskiwane przez oboje małżonków zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i wynoszą 6392,64 zł. Warunki bytowe i mieszkaniowe rodziny są bardzo dobre. Rodzina zamieszkuje w pełni wyposażonym domu jednorodzinnym stanowiącym ich własność. Miesięczne wydatki rodziny to koszty energii elektrycznej (159 zł) i gazu (300 zł), wywozu nieczystości płynnych (159 zł) i odpadów (87 zł), telefonu i internetu (227 zł) oraz koszty paliwa (500 zł), kart miejskich 2 szt (240 zł), obiady w szkole dla syna (264 zł) i lekcje j. angielskiego (345 zł). Sąd to zatem koszty standardowo ponoszone przez większość rodzin uzyskujących stałe dochody. Jak ustalił organ w rodzinie nie występują choroby przewlekłe ani niepełnosprawność. Jak wynika z akt skarżąca dokonała w zasadzie spłaty całości zadłużenia. Różnica pozostała do spłaty wynika wyłącznie z rozliczenia odsetek. Zdaniem Sądu także podnoszona przez skarżąca okoliczność, że pomagała matce w opiece nad ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym wujem nie uzasadnia twierdzenia, że sytuacja rodziny skarżącej jest szczególna i wyjątkowa. Jak wynika z akt i co nie jest kwestionowane przez skarżąca jej wuj przebywał w domu opieki w którym miał zapewnioną całodobową opiekę. Pomoc przez nią świadczona, chociaż ważna, to ograniczona była do odwiedzin raz miesiącu, jak podaje oraz doraźnej pomocy finansowej. Okoliczność ta zatem nie pozwala na uznanie, że sytuacja skarżącej jest szczególna i uzasadniająca umorzenie należności czy rozłożenie jej na raty. Organy zasadnie uznały, że skarżąca znajduje się w sytuacji obiektywnie umożliwiającej spłatę zobowiązań (czego dokonała), a w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie czy rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Tym samym skoro zatem z materiału dowodowego zebranego w spawie nie wynikają okoliczności o jakich mowa w art. 25 ust.10 to nie można zarzucić organom obu instancji błędnej wykładni tego przepisu. Organy wykazały, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że sytuacja rodziny skarżącej w dacie orzekania przez organy nie była wyjątkowo trudna, a tym samym nie zachodziły wobec niej szczególne okoliczności, dotyczące sytuacji rodziny, o których mowa w art. 25 ust. 10 ustawy. Natomiast uznanie administracyjne, towarzyszące wydaniu decyzji, oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym jest, że rozstrzygnięcie to powinno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona ze szczególnie skrupulatnym uwzględnieniem przez organ obowiązków płynących z zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje o charakterze związanym, gdyż powinny wskazywać, jakie względy zdecydowały o wyborze danego rozstrzygnięcia. Dokonana w tej mierze analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że uzasadnienia decyzji obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącej a ocena ta nie nosi cech dowolności.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.