I SA/WA 2568/22

I SA/Wa 2568/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. C., A. K., B. C. i J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.220.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2022r. znak sprawy: DN.gn.625.220.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 1491; dalej jako ustawa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 18.10.2021r. znak: WS-III.7515.2.129.2019.RM o umorzeniu z dniem 16.09.202lr. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności (w części) orzeczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1950r. znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], Gmina [...], Powiat [...].
W skardze na ww decyzję skarżący zarzucili ministrowi:
1/ naruszenie przepisów prawa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 18.10.2021r. znak: WS-III.7515.2.129.2019.RM o umorzeniu z dniem 16.09.2021r. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1950r. znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], Gmina [...], Powiat [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność R. C. (poz. [...] orzeczenia), podczas gdy norma art. 2 ust. 2 ustawy nie powinna znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż jest oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z uwagi na fakt, że narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i pozbawia skarżącego prawa do wynagrodzenia szkody jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamyka skarżącym drogę sądową dochodzenia naruszonych praw;
2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny I instancji w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz w sposób sprzeczny z zasadą szybkości postępowania, a także wskutek niedopełnienia przez organ obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i przekroczenie terminów załatwiania spraw administracyjnych.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 18.10.2021r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji z jednoczesnym wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1950r. organ nie będzie stosował przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 202 Ir. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 202 Ir. poz. 1491).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1950r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Wyłożył to także minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2 czy art. 77. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Według art. 71 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej; wbrew zarzutom skargi przepis ten nie stanowi, że prawo to jest bezterminowe bądź że nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom.
Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje, że organ prowadził postępowanie z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 kpa. Kwestie zwalczania bezczynności czy przewlekłości postępowania ustawodawca uregulował w osobnym trybie, stąd zarzucanie na tym etapie sprawy, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów procedury – nie znajdują uzasadnienia. Nie może ujść z pola widzenia, że mamy do czynienia z orzeczeniem sprzed ponad 7 dekad. W okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym najdłuższy termin obowiązku przechowywania akt dotyczył urzędów na szczeblu centralnym i wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd przywoływanie terminu załatwienia sprawy z odniesieniem się do standardowej procedury z kpa – w sprawie archiwalnej, nie znajduje uzasadnienia.
Sąd nie dopatrzył się też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na kwestionowaną w skardze nowelizację kpa. Ewentualne stwierdzenie nie konstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed ponad 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).