I SA/Wa 2545/21

I SA/Wa 2545/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Fyda-Kawula
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 11/23 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 20 listopada 2020 r. nr KKU-299/19, po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwa [...], uchyliło decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 2017 r. nr 2473/2017 i orzekło o odmowie stwierdzenia nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 1279 m2, uregulowanej w KW nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w następującym stanie sprawy:
Położona w [...] nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przeszła na własność Skarbu Państwa w drodze dziesięcioletniego zasiedzenia, stosownie do art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) - co stwierdzono postanowieniem Sądu Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim z 12 grudnia 1963 r. sygn. akt [...]. W ewidencji gruntów od 1978 r. figurowała ona w części jako las, a w części jako grunty rolne. Taki stan istniał w dniu 27 maja 1990 r. co wynika z zaświadczenia Starosty Powiatowego w [...] z 20 lutego 2017 r. nr GN.6620.7.34.2017.SJ. Nie nastąpiło jednak do ww. daty formalne przekazanie jej Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu. W zarząd Lasów Państwowych nieruchomość przekazana została protokołem zdawczo odbiorczym z 5 maja 1997 r. Dla obszaru, na którym jest położona na dzień 27 maja 1990 r. brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według przyjętej wówczas koncepcji owego planu stanowiła zieleń leśną, ozn. na rysunku planu symbolem [...]. W planie uchwalonym 25 maja 1994 r. obszar przedmiotowej działki oznaczony był symbolem [...] i obejmował tereny leśne.
Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny Wojewoda Mazowiecki, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z 31 maja 2017 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Gminę Legionowo własności tej nieruchomości, wskazując, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz należała do terenowego organu administracji publicznej, w związku z czym z mocy prawa podlegała komunalizacji.
Odwołanie o tej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] podnosząc argument, że obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz.494 ze zm.) ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarka leśną. Do wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była zatem wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu na rzecz konkretnej jednostki lasów państwowych. Administrację państwowego gospodarstwa leśnego z ramienia resortu leśnictwa sprawowały zaś i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie przedmiotowa nieruchomość, jako nienależąca w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, była wyłączona z komunalizacji.
W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 20 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] i orzekła o odmowie stwierdzenia nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. Była to przy tym kolejna wydana w sprawie decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji kasatoryjnej Komisji z 17 maja 2018 r. (wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r. I SA/Wa 1316/18), a także stwierdzeniu nieważności decyzji z 25 stycznia 2019 r. (wyrokiem z 20 września 2019 r. I SA/Wa 586/19).
Odwołując się do treści art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Komisja podnosiła, że organ orzekający deklaratoryjnie na tej podstawie prawnej ma obowiązek zbadania czy mienie, które ma podlegać komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz czy nie podlega wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 powołanej ustawy. Ten zaś przepis stanowi m.in., że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.
W dalszej kolejności Komisja zauważała, że w orzecznictwie nie jest kwestionowane ustalenie kwestii należenia mienia do gminy przy uwzględnieniu regulacji z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Niemniej zwracała uwagę, że przepis ten nie wyklucza oddania danych nieruchomości w zarząd innego niż gmina podmiotu na podstawie generalnej regulacji.
Unormowanie takie byłoby zresztą szczególne w stosunku do ww. ogólnego przepisu i wyłączając zarząd gminy uniemożliwiałoby ustalenie, że dana nieruchomość należała do gminy (jej poprzednika prawnego). Toteż szczegółowego rozważenia wymagały w sprawie przepisy dot. zarządu lasami państwowymi (wobec charakteru leśnego nieruchomości). W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. problematykę państwowych lasów i gruntów leśnych regulowała ustawa z 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która definiowała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego. Na podstawie art. 1 ust. 1 tej ustawy państwowe lasy i grunty leśne wraz te związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Zdaniem Komisji regulacja ta w sposób autorytatywny i jednoznaczny wskazuje jakie grunty "stanowią", a nie jakie "mogą stanowić" - zgodnie z jakimś aktem stosowania prawa - państwowe gospodarstwo leśne. Zatem faktyczne ustalenie, że mamy do czynienia z nieruchomością ww. rodzaju (niekoniecznie lasem) powodowało, że wchodziła ona z mocy ustawy w skład państwowego gospodarstwa leśnego (nawet przy niewiedzy co do tego faktu po tej stronie), a więc podległa zarządowi podmiotów wskazanych w art. 6 ww. ustawy (wśród których nie ma gmin, ani ich poprzedników prawnych). Przedmiotowa regulacja ma więc charakter szczególny w stosunku do regulacji wskazującej na możliwy zarząd gminy, wyłączając tym samym ustalenie należenia gruntu do gminy na dzień 27 maja 1990 r., a przez to jego komunalizację. Dodatkowo Komisja zauważała, że za lasy w rozumieniu przepisów ww. ustawy, zgodnie z jej art. 5 ust. 1, uważa się grunty leśne wraz z drzewostanem. Z kolei ust. 2 art. 5 tej ustawy stanowi, że za grunty leśne uważa się grunty: a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną, b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną.
Co więcej gdyby uznać nawet, że podważenie przesłanki należenia danego gruntu do gminy w trybie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest niewystarczające, to zgodnie z jej art. 11 pkt 1 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wystarczy więc samo "służenie" (a więc choćby pozostawanie w zasobach danego organu). Toteż z ww. przepisami należy zestawić art. 6 ust. 1 ustawy z 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którym Minister Leśnictwa sprawuje zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę nad państwowym gospodarstwem leśnym. A zatem właściwe przedsiębiorstwo zarządzało lasami i związanymi z nimi gruntami w istocie na rzecz, tudzież pod kierownictwem ww. ministra, stanowiąc de facto jego aparat pomocniczy. Z powyższego można więc także wywieść wyłączenie z komunalizacji, co w alternatywny sposób uzasadniałoby niniejszą decyzję.
Krańcowo Komisja odwołała się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z 16 grudnia 2010 r., I SA/Wa 419/10, gdzie stwierdzono – odnosząc się do art. 1 i art. 29 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym – że wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również gdyby mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło o taki zarząd ubiegać się z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.
Na decyzję Komisji skargę (zatytułowaną "sprzeciw") wniosła Gmina Miejska [...] zarzucając jej naruszenie:
1) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., polegające na błędnym pouczeniu o możliwości zastosowania środka zaskarżenia od wydanej decyzji (zdaniem skarżącej winien to być sprzeciw, a nie skarga);
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a (w treści skargi omyłkowo oznaczono tę jednostkę jako "art. 138 § 2 pkt 2"), polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji będącej przedmiotem odwołania i odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Legionowe przy ul. Wł. Bandurskiego działki ew. nr 38 bez merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym niewskazanie dowodów na podstawie, których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, podczas gdy organ odwoławczy, gdy doszedł do przekonania o konieczności wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie uczynił;
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., przez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności przez brak dokonania analizy i oceny dowodów z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, dokonując w sprawie jedynie wywodu prawnego wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepisów;
4) art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) - wskutek naruszenia przepisów postępowania – poprzez stwierdzenie, że organ miał obowiązek w toku postępowania ustalić charakter mienia będącego przedmiotem nabycia, bowiem dla celów komunalizacji konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, podczas, gdy w świetle art. 5 ust. 1 ww. ustawy, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r, było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, , który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, komunalizacji podlegały te składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), które w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) należały do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Dalsze przepisy, do których odwołuje się cytowany artykuł to m.in. art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący, iż składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust.1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy publicznej.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r.
Stan faktyczny jaki stanowił w sprawię podstawę stosowania ww. przepisów prawa materialnego został - wbrew temu co twierdzi skarżący - ustalony i opisany w sposób wystarczający dla jego zrekonstruowania na str. 2 uzasadnienia decyzji. Jakkolwiek owe ustalenia odnoszą się do tych poczynionych przez Wojewodę [...], jednakże w zestawieniu z zawartym na str. 3 tego uzasadnienia stwierdzeniem, że nie jest sporne że zarówno Gmina [...] jak i Nadleśnictwo [...] nie dysponowały sformalizowanym stosownym dokumentem (decyzją) tytułem prawnym do nieruchomości, wnioskować należy, że ustalenia te w pełni zostały przez organ odwoławczy podzielone i uznane za własne. Sprowadzały się one zaś do konkluzji o leśnym charakterze nieruchomości. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach w tym m.in. danych z ewidencji gruntów. Godzi się zaś zauważyć, że treść wpisów w ewidencji gruntów przesądza o prawnym reżimie, jakiemu jest poddana konkretna działka. Jak bowiem stanowi art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), gruntami leśnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy.
Charakteru leśnego przedmiotowej nieruchomości nie przekreśla fakt, że w części stanowiła ona wówczas użytek rolny. Jak bowiem stanowi art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym za grunty leśne także uważa się te, które zostały przeznaczone pod uprawę leśną. Jak wynika zaś z przyjętej w 1989 r. koncepcji plany ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast [...] działka przeznaczona miała być pod zieleń leśną – vide informacja zawarta w piśmie Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego z 19 lutego 2016 r. nr Pp.6727.28.2016. Informacja ta koresponduje z treścią znajdującego się w aktach wyrysu z przywoływanej koncepcji.
Skoro zaś był to grunt leśny stanowiący własność Skarbu Państwa, to wchodził z mocy prawa w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jak również art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego, stanowiły zaś państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym). Ustawa ta – jak słusznie zauważała Komisja - nie przewidywała w żadnym ze swoich przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Co przy tym istotne państwowe gospodarstwo leśne obejmowało wszystkie państwowe lasy i grunty leśne, a nie wyłącznie takie lasy i grunty leśne, które zostały przekazane właściwemu państwowemu gospodarstwu leśnemu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 16 grudnia 2010 r. I SA/Wa 419/10, Lex nr 750812; z 8 stycznia 2015 r. I SA/Wa 2401/14, Lex nr 1756153; z 31 stycznia 2020 r. I SA/Wa 999/19, Lex nr 3085829). Zatem sam brak ich formalnego przekazania przed 1990 r. państwowemu gospodarstwu leśnemu – a taki stan faktyczny miał miejsce w rozpoznawanej sprawie – przynależnego temu podmiotowi zarządu nie wykluczał.
Skoro więc pozostawała ona w ustawowym zarządzie sprawowanym przez państwowe gospodarstwo leśne, nie mogła jednocześnie należeć, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ani zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. To zaś wykluczało możliwość jej komunalizacji.
Uchylając zatem w tych uwarunkowaniach decyzję Wojewody [...] i orzekając o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności tej nieruchomości przez Gminę Miejską [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zinterpretowała i zastosowała art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. To zaś powoduje, że sformułowany w tym aspekcie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Zważywszy zaś na prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny sprawy, nie sposób również dopatrzyć się by przy jej rozstrzyganiu doszło do istotnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej.
W sposób oczywisty chybiony z kolei jest zarzut rzekomo błędnego pouczenia strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia decyzji, upatrywany w niezasadnym wskazaniem w tym aspekcie na skargę, zamiast sprzeciwu. Umykać zdaje się uwadze skarżącej, ze środek prawny w postaci sprzeciwu, został na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zastrzeżony wyłącznie do kwestionowania decyzji kasatoryjnych, tj. wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., o czym wprost stanowi art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Tymczasem kwestionowana decyzja Komisji, wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Miała zatem charakter reformatoryjny, przez co właściwym środkiem prawnym jej kwestionowania przed sądem administracyjnym pozostaje skarga wnoszona do tego sądu za pośrednictwem organu, o czym Komisja poinformowała strony wprost na str. 5 decyzji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.