I SA/Wa 2538/22

I SA/Wa 2538/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Gabriela Nowak
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 ust. 1 i 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-21/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), po rozpatrzeniu wniosku z [...] kwietnia 2022 r. (znak: [...]) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW") dotyczącego zastosowania wobec [...] sp. z.o.o. w [...] (dalej: "skarżąca), środków przewidzianych w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. poz. 835), dalej: "ustawa", postanowił:
1) wpisać [...] sp. z.o.o. w [...] na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy,
2) zastosować wobec podmiotu, o którym mowa w pkt 1:
a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17 marca 2014, str. 6, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie 269/2014", będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, o którym mowa w pkt 1, w pełnym zakresie,
b) zakaz udostępniania podmiotowi, o którym mowa w punkcie 1, lub na jego rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014;
c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,
d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1129 z późn. zm.).
Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Szef ABW, wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r., wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec skarżącej środków przewidzianych w art. 1 ustawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że: "Podmiot [...] sp. z o.o. powiązany jest z A. N., objętym sankcjami na podstawie Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014, zał. 1, poz. 608. A. N. jest członkiem Dumy Państwowej i liderem partii Nowi Ludzie. Ww. należy także do proputinowskiego Wszechrosyjskiego Frontu Ludowego, a więc tzw. organizacji parasolowej, skupiającej ruchy polityczne i społeczne wspierające prezydenturę Władimira Putina. A. N. został objęty sankcjami Wielkiej Brytanii i Ukrainy. Firma [...] [zapis nazwy podmiotu różny ([...]) w zależności od miejsca rejestracji spółki (Rosja - [...])] jest największym w Rosji podmiotem sprzedaży. Od 2006 r. [...] znajduje się w światowym rankingu największych firm kosmetycznych magazynu Women’s Wear Daily, gdzie jest jedynym przedstawicielem Rosji. 100% udziałów [...] sp. z o.o. należy do łotewskiej [...], która z kolei należy do rosyjskiej [...]. A. N. ([...]) jest prezesem i jedynym udziałowcem [...]. Firma [...] jest liderem eksportu i jednym z największych rosyjskich producentów artykułów higienicznych i kosmetycznych. Nałożenie sankcji na spółkę [...] sp. z o.o. przyczyni się do zmniejszenia przychodów wymienionej firmy oraz podmiotów osiągających korzyści z jej działalności, a tym samym pośrednio wpłynie na zmniejszenie przychodów budżetu Federacji Rosyjskiej, z którego finansowana jest agresja przeciwko Ukrainie".
Do ww. wniosku Szef ABW dołączył załącznik, który ma charakter dokumentu niejawnego, opatrzonego klauzulą "zastrzeżone".
Minister, w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z [...] kwietnia 2022 r., wskazał, że w jego ocenie okoliczności podniesione we wniosku Szefa ABW wskazują na ziszczenie się przesłanek z art. 3 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji uzasadniają objęcie skarżącej sankcjami jako podmiotu dysponującego odpowiednio środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia nr 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającego agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Organ zaznaczył, że wskazany w sentencji decyzji zakres zastosowanych środków został określony stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 lit. d i g rozporządzenia 269/2014. Określając katalog środków wzięto także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego. Minister przywołał również art. 4 ust. 1 oraz art. 3 ust. 9 ustawy dotyczący możliwości ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu, taka sytuacja w sposób oczywisty występuje w sprawach tego rodzaju jak przedmiotowe postępowanie, zwłaszcza w przypadku przedłożenia informacji niejawnych, jak obecnie.
Skarżąca, wniosła na powyższą decyzję Ministra z [...] kwietnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchylanie się przez organ od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności z pominięciem czynnego uczestnictwa stron postępowania w sposób uniemożliwiający im złożenia wniosków dowodowych, a w tym: umowy zbycia udziałów spółki [...] sp. z o.o., wyciągu z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], wyciągów z rejestrów publicznych. tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz Litewskiego Rejestru Przedsiębiorców, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w tym błędne uznanie, że [...] sp. z o.o. powiązana jest z A. N., objętym sankcjami na podstawie Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014, zał.1, poz. 608;
2. przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wszystkich stron, w szczególności organu uprawnionego do reprezentacji [...] sp. z o.o. zarówno o wszczęciu, jak i o trwaniu postępowania w sprawie wydania powyższej decyzji, co miało wpływ na negatywny wynik sprawy poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich podmiotów, których interes prawny lub obowiązek dotyczy przedmiotowe postępowanie;
3. przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności poprzez niedoręczanie jej korespondencji przy uwzględnieniu ustawowych nakazów, a w konsekwencji uniemożliwienie zgłoszenia przez nią stosownych wniosków dowodowych, a w tym: umowy zbycia udziałów spółki [...] sp. z o.o., wyciągu z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], wyciągów z rejestrów publicznych tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz Litewskiego Rejestru Przedsiębiorców oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed zakończeniem postępowania skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej;
4. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bowiem organ pominął przeprowadzenie dowodu z: umowy zbycia udziałów spółki [...] sp. z o.o., wyciągu z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], wyciągów z rejestrów publicznych, tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz Litewskiego Rejestru Przedsiębiorców, które zmierzały do ustalenia negatywnych przesłanek stosowania przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 835) o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę), a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych, pozwalającego potwierdzić fakt, że [...] sp. z o.o. zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo nie jest powiązana z A. N., a aktualnym i jedynym właścicielem jest spółka [...], której jedynym wspólnikiem jest K. K. - obywatelka Łotwy;
5. przepisów postępowania, tj. art. 79a k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ, czym uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, pozbawiając stronę możliwości zgłoszenia istotnych wniosków dowodowych w przedmiotowej sprawie, tj. umowy zbycia udziałów spółki [...] sp. z o.o., wyciągu z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], wyciągów z rejestrów publicznych, tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz Litewskiego Rejestru Przedsiębiorców;
6. przepisów postępowania tj. art. 79a k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ, czym uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, pozbawiając stronę możliwości zgłoszenia istotnych wniosków dowodowych w przedmiotowej sprawie tj. umowy zbycia udziałów spółki [...] sp. z o.o., wyciągu z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], wyciągów z rejestrów publicznych, tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz Litewskiego Rejestru Przedsiębiorców;
7. przepisów postępowania tj. art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie niektórych okoliczności przedmiotowej sprawy za udowodnione pomimo, iż organ posiadał dostęp do publicznych rejestrów podmiotów gospodarczych (Polskich oraz Litewskich), umożliwiających ustalenie struktury właścicielskiej spółki [...] sp. z o.o., oraz faktu, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych przez organ dowodów, a w tym złożenia: umowy zbycia udziałów spółki [...] sp. z o.o., wyciągu z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], wyciągów z rejestrów publicznych tj. Krajowego Rejestru Sądowego oraz Litewskiego Rejestru Przedsiębiorców, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa;
co w efekcie doprowadziło organ do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w tym w szczególności:
1. przepisów prawa materialnego art. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki formalne umożliwiające przyjęcie wobec [...] sp. z o.o. środków określonych w powyższym artykule, podczas gdy Spółka [...] sp. z o.o. zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo nie jest powiązana z A. N., a w konsekwencji nie jest on wspólnikiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...];
2. przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie polegające na wpisaniu na listę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku niewłaściwego uznania, iż [...] sp. z o.o. bezpośrednio lub pośrednio wspiera agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. bądź ma powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez spółkę takich środków finansowych, funduszy łub zasobów gospodarczych, podczas gdy A. N. nie jest beneficjentem rzeczywistym skarżącej.
3. przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę poprzez jego błędne zastosowanie a mianowicie polegające na uznaniu, że w niniejszym postępowaniu zachodzi okoliczność uzasadniająca ograniczenie zakresu uzasadnienia przedmiotowej decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, w sytuacji gdy informacje dotyczące poszczególnych podmiotów gospodarczych udostępniane są w rejestrach publicznych, pozwalających każdemu obywatelowi na zapoznanie się m.in. z ich strukturą właścicielską.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Miedzy innymi skarżąca wskazała, że nie jest znany zarówno czas trwania postępowania przed Szefem ABW jak i treść wniosku (wraz z załącznikami) złożonego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a w tym także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności czynności przeprowadzone w toku powyższego postępowania. Podniosła, że czas faktycznie toczącego się postępowania przed organem wynosił zaledwie 3 dni (przy uwzględnieniu dnia wpływu wniosku, tj. [...] kwietnia 2022 r. oraz dnia wydania decyzji, tj. dnia [...] kwietnia 2022 r.). Dalej podniosła, że do zaskarżonej decyzji trudno w jakikolwiek sposób odnieść się, bowiem Minister w jej uzasadnieniu ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów ustaw. Treść uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji nie zawiera logicznego wnioskowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W dotychczasowym postępowaniu administracyjnym skarżąca nie miała żadnej możliwość złożenia wyjaśnień oraz wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego, organ a priori, pozbawił ją jakiejkolwiek możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (art. 10 k.p.a.).
W zakresie kwestii właścicielskich skarżącą podniosła, że [...] sp. z o. o. nie jest powiązana w żaden sposób z A. N., co więcej nie był on nigdy wspólnikiem tej spółki. Wyłącznym jej wspólnikiem do dnia [...] marca 2022 r. była spółka [...] z siedzibą w [...], której pakiet kontrolny należał do notowanej na giełdzie rosyjskiej Spółki [...] z siedzibą w [...]. A. N. nie posiada pakietu kontrolnego w rosyjskiej spółce od dnia [...] listopada 2021 r. [...] sp. z o.o. nie posiada informacji o podstawach wyzbycia się akcji przez A. N., jednak okres ich wyzbycia wskazuje, że nie było dokonane w związku z tragicznymi wydarzeniami zaistniałymi na Ukrainie, bądź nakładaniem sankcji. Nadto, w dniu [...] marca 2022 r., w związku z prowadzonymi w [...] sp. z o.o. restrukturyzacjami, jej udziały zostały w całości sprzedane przez wspólnika [...] z siedzibą w [...] na rzecz nowego i jedynego wspólnika K. K., obywatelkę Republiki Łotewskiej. Kapitał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest wyłącznie łotewski. K. K. posiada 100% udziałów w łotewskiej spółce [...] sp. z o.o., która to spółka istnieje od [...] kwietnia 2012 r. Natomiast w 2018 r. K. założyła firmę, która zarządza funduszem inwestycyjnym o nazwie [...] o nr rej: [...]. K. K. pełni funkcję prezesa wyżej wskazanego funduszu oraz jest doświadczonym inwestorem specjalizującym się w biznesie MLM. Skarżąca wspomniała, że fundusz zainwestował w spółkę [...] na Ukrainie.
Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że [...] sp. z o.o. nie jest powiązana ani kapitałowo ani właścicielsko z A. N. ani z innymi podmiotami pochodzącymi z Federacji Rosyjskiej lub Republiki Białorusi. Odebranie skarżącej możliwości dysponowania środkami, uniemożliwia w całości prowadzenie jej działalności gospodarczej. Wpływa to szczególnie negatywnie na pracowników, gdyż Spółka nie posiada środków na wypłatę wynagrodzenia. Skarżąca podkreśliła, że część osób zatrudnionych w [...] sp. z o.o. ma narodowość ukraińską, co w konsekwencji oznacza niemożność wypłaty pensji i wsparcia finansowego pracowników oraz ich rodzin.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Do skargi dołączyła: umowę sprzedaży udziałów [...] sp. z o.o. zawartą w dniu [...] marca 2022 r. pomiędzy [...] z siedzibą w [...] a K. K.; wyciąg z księgi akcji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]; odpis wniosku o zwolnienie zamrożonych środków finansowych [...] sp. z o.o.; odpis wniosku o zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych [...] sp. z o.o.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo Minister zauważył, że zgodnie z art. 191 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, wspólnik ma prawo do udziału w zysku wynikającym z rocznego sprawozdania finansowego i przeznaczonym do podziału uchwałą zgromadzenia wspólników, z uwzględnieniem przepisu art. 195 § 1. Natomiast zgodnie z art. 156 kodeksu, w spółce jednoosobowej jedyny wspólnik wykonuje wszystkie uprawnienia przysługujące zgromadzeniu wspólników zgodnie ż przepisami niniejszego działu. Przepisy o zgromadzeniu wspólników stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że z racji powiązań podmiotowo-przedmiotowych może w każdej chwili zostać podjęta decyzja o przekazaniu wypracowanego przez [...] sp. z o.o. zysku. Ten następnie może w dowolnym momencie zostać wytransferowany do sektorów gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. W tym miejscu Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, jedną z przesłanek zastosowania zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia nr 269/2014 pozostaje przeciwdziałanie bezpośredniemu lub pośredniemu wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. W ocenie organu bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennym prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie.
Odnosząc się do konsekwencji ekonomicznych dla [...] sp. z o.o. w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a, art. 6b i art. 7 rozporządzenia 269/2014 wobec osób i podmiotów wpisanych na listę wykonuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Powyższe oznacza, że [...] sp. z o.o. może wystąpić do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu 269/2014 odstępstw. Kwestia zastosowania odstępstw pozostaje poza zakresem właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów skarżąca złożyła stosowne wnioski do Szefa Krajowej Administracji. Jednocześnie Minister wskazał, że zakres zastosowanych odstępstw nie powinien prowadzić do obejścia celu zastosowanych w zaskarżonej decyzji środków, a tym samym umożliwić transferu środków finansowych przez [...] sp. z o.o., które to mogłyby być wykorzystane bezpośrednio lub pośrednio jako wsparcie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r.
Organ podkreślił, że kontestowany przez [...] sp. z o.o. sposób działania Ministra jest zgodny z przepisami ustawy i w pełni realizuje jej cele. Ustawodawca, mając na względzie cel ustawy wyrażony w jej art. 1 - to jest przeciwdziałanie wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. - w sposób jednoznaczny powiązał z nim przewidziane w ustawie instrumenty uniemożliwiające dysponowanie określonymi dobrami, które mogłyby zostać wykorzystane bezpośrednio lub pośrednio do wspierania: agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. lub poważnych naruszeń praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.
Tym samym, organ - mając na uwadze poczynione ustalenia, uwzględniając zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, w realiach związanych ze sprawą - uznał, że występują przesłanki prowadzące do uznania, że interes publiczny w tym przypadku ma decydujące znaczenie i przemawia za słusznością nałożonych na wymieniony podmiot ograniczeń.
W piśmie procesowym z [...] września 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał własne stanowisko oraz uzupełnił argumentację prezentowaną w odpowiedzi na skargę.
Organ wyjaśnił, że w związku z wniesieniem skargi z [...] maja 2022 r., a następnie z wyznaczeniem terminu rozprawy, zwrócił się do Szefa ABW (jako wnioskodawcy) o zajęcie stanowiska m.in. w zakresie aktualności przesłanek, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedziach przesłanych odpowiednio pismem z [...] czerwca 2022 r. (znak: [...]) oraz pismem z [...] sierpnia 2023 r. (znak: [...]) Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku z [...] kwietnia 2022 r. Jednocześnie w korespondencji z [...] czerwca 2022 r. ABW odniosła się do okoliczności nabycia udziałów skarżącej przez K. K., obywatelkę Republiki Łotewskiej, co w ocenie skarżącej miało świadczyć o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego określonych w art. 1 oraz art. 3 ust 1 i 2 ustawy. Z uwagi na niejawnych charakter tej korespondencji, została ona przekazana do sądu z zachowaniem zasad ochrony informacji niejawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna.
Sąd kontrolował decyzję decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wpisu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. poz. 835).
Zgodnie z art. 1 tej ustawy: "W celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., wobec osób i podmiotów wpisanych na listę, o której mowa w art. 2, stosuje się:
1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz. Urz. UE L 134 z 20.05.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 765/2006", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 1fb, art. 1fc i art. 7;
2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 8, art. 12 i art. 16;
3) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1710, 1812, 1933 i 2185);
4) wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 oraz z 2022 r., poz. 91,583, 830 i 835)."
Według art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych. Decyzję w sprawie wpisu na listę lub wykreślenia z niej minister wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek wskazanych w tym przepisie właściwych, wyspecjalizowanych w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego organów lub podmiotów, w tym także na wniosek szefa ABW. Jak stanowi natomiast ust. 2 art. 3 ustawy ww. decyzję wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających: 1) agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub 2) poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi - lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych (art. 3 ust. 2).
Z powyższych uregulowań wynika zatem, że ustawodawca przewidział, iż wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi.
Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach tutejszego Sądu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2527/22 oraz z 18 maja 2023 r. sygn., akt I SA/Wa 2524/22 (https://cbois.nsa.gov.pl), że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie znalazł się m.in. przepis art. 7, 8, 9, 10, 11, 78 § 1, 79, 79a, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenia dopatruje się skarżąca. Wskutek powyższego, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy organ nie jest zobowiązany prowadzić postępowania ze wszystkimi regułami wynikającymi z procedury administracyjnej, tj. np. oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższa konstatacja koresponduje również z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, że wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.
Przepis art. 3 ust. 9 ustawy został zastosowany w niniejszej sprawie, wobec uzyskania przez Ministra dokumentów niejawnych (zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowego). Pismem z [...] czerwca 2022 r., znak: [...] oraz pismem z [...] sierpnia 2023 r., znak: [...] Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku z [...] kwietnia 2022 r. (przy którym dołączono załącznik opatrzony klauzulą "zastrzeżone"). Jednocześnie w korespondencji z [...] czerwca 2022 r. ABW odniosła się do okoliczności nabycia udziałów skarżącej przez K. K., obywatelkę Republiki Łotewskiej.
W tym miejscu wskazać należy, że choć ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Co istotne, choć skarżąca nie zna treści ww. dokumentów, to jednak może skorzystać z kilku środków zaskarżenia decyzji, w której zastosowano art. 3 ust. 9 ustawy - skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to sądy mają wgląd w akta niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1637/20; LEX nr 3074552). W niniejszej sprawie każdy z członków składu orzekającego miał nieograniczone prawo do zapoznania się z aktami niejawnymi, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, z którego to prawa skorzystał. W tej sytuacji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu art. 3 ust. 9 ustawy oraz poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa ABW z [...] kwietnia 2022 r. i przyjmuje je za własne bez konieczności ich powielania. Również w ocenie Sądu, trafnie uznał organ, że okoliczności wskazane we wniosku Szefa ABW z [...] kwietnia 2022 r. jak i późniejsze jego wyjaśnienia w trakcie postępowania sądowego, uzasadniają objęcie skarżącej sankcjami jako podmiotu spełniającego przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy. Szef ABW wskazał m.in. we wniosku cyt. "Podmiot [...] sp. z o.o. powiązany jest z A. N., objętym sankcjami na podstawie Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014, zał. 1, poz. 608. 100% udziałów [...] sp. z o.o. należy do łotewskiej [...], która z kolei należy do rosyjskiej [...]. A. N. jest prezesem i jedynym udziałowcem [...]." Zgodnie z uzasadnieniem wpisu na listę unijną A. N. ([...]), to: "członek Dumy Państwowej, który ratyfikował decyzje rządu dotyczące Układu o przyjaźni, współpracy i pomocy wzajemnej między Federacją Rosyjską a Doniecką Republiką Ludową oraz między Federacją Rosyjską a Ługańską Republikę Ludową."
Skarżącą podniosła, że [...] sp. z o. o. nie jest powiązana już z A. N. gdyż wyłącznym wspólnikiem skarżącej do dnia [...] marca 2022 r. była wprawdzie spółka [...] z siedzibą w [...], której pakiet kontrolny należał do rosyjskiej spółki [...] z siedzibą w [...], jednakże A. N. nie posiada już pakietu kontrolnego w rosyjskiej spółce od dnia [...] listopada 2021 r., zaś w dniu [...] marca 2022 r. udziały wspólnika [...] w [...] sp. z o.o. zostały w całości sprzedane na rzecz nowego i jedynego wspólnika K. K., obywatelkę Republiki Łotewskiej.
W tym miejscu zwrócić jednak należy uwagę na czasookres podejmowanych działań, tj. tuż przed wybuchem wojny na Ukrainie w lutym 2022 r. jak i w trakcie prac legislacyjnych dotyczących ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspierania agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, która to została uchwalona 13 kwietnia 2022 r. Jak już Sąd wskazał wyżej w korespondencji z [...] czerwca 2022 r. ABW odniosła się do okoliczności nabycia udziałów skarżącej przez K. K., obywatelkę Republiki Łotewskiej. Skład orzekający zapoznał się w kancelarii tajnej Sądu z materiałami dokumentacyjnymi przesłanymi przez organ.
Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, że wprawdzie ocena ważności umów prawnych ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, niemniej jednak, biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny w sprawie dopuszczalne jest, w ocenie Sądu, zwrócenie uwagi na okoliczności wprost z tej umowy wynikające. I tak w § 1 w pkt 2 tej umowy sprzedająca [...] oświadczyła, że w spółce [...] posiada [...] równych i niepodzielnych udziałów o wartości nominalnej po [...] zł każdy, o łącznej wartości nominalnej [...] zł. Sprzedaż udziałów (§ 1 umowy) nastąpiła za cenę [...] zł, gdyż według oświadczeń stron cena udziałów odpowiada ich wartości rynkowej. Spółkę [...] reprezentował członek zarządu A. F. (nr KRS [...]), który jest jednocześnie prezesem zarządu w [...] sp. z o.o. (nr KRS [...]). Co istotne Spółka [...] Oddział w Polsce, na podstawie wniosku Szewa ABW, także została wpisana decyzją Ministra z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy jak i A. N. – decyzją nr [...]. Minister podniósł, że z uwagi na swoją działalność na rzecz putinowskiego reżimu A. N. został wpisany również na listy sankcyjne wielu innych Państw, w tym: Wielkiej Brytani, Stanów Zjenocznych Ameryki, Ukrainy, Szwajcarii, Kanady, Japonii oraz Australii.
Jak już wskazano powyżej, z przepisów ustawy z 13 kwietnia 2022 r. jasno wynika, że wpisowi na listę podlegać mają nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję na Ukrainę, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty, o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami tę agresję wspierającymi.. Podkreślić przy tym należy, że art. 3 ust. 2 ustawy wskazuje na "istnienie prawdopodobieństwa" wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych a nie przekazywania środków.
Wobec powyższego nie można uznać, że orzekając o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, a także zastosowaniu wobec skarżącej środków, o których mowa w art. 1 ustawy, Minister naruszył wskazane w skardze przepisy prawa krajowego. Zaznaczyć trzeba, że wybór wskazanych środków należy do organu administracji publicznej i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianym, to brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji.
Po analizie informacji od Szefa ABW oraz wzięciu pod uwagę całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz jej uwarunkowań faktycznych i prawnych podzielić należy ocenę organu, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wobec skarżącej wskazanych środków.
Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostają skutki ekonomiczne dla strony skarżącej. Zakres oceny Sądu ogranicza się bowiem do zbadania czy zostały spełnione przesłanki wynikające z ustawy z 13 kwietnia 2022 r. do wydania decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których zastosowano środki, o których mowa w art. 1 ustawy.
Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.