I SA/WA 252/23

I SA/Wa 252/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Elżbieta Lenart
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant referent stażysta Klaudia Wrońska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi ]...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2022 r, nr. [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2022r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Zgodnie z projektem podziału działka [...] miała zostać podzielona na działki [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] o pow. [...] ha miała zostać podzielona na działki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Następnie działki miały ulec połączeniu: działki nr [...] w działkę [...] o pow. [...] ha, działki [...] w działkę [...] o pow. [...] ha, działki [...] w działkę nr [...] o pow. [..] ha, działki [...] w działkę [...] o pow. [..] ha i działki [...] w działkę [...] o pow. [...] ha. Nie połączona do żadnej z działek pozostaje działka [...].
Powodem odmowy było ustalenie, że działki powstałe w wyniku podziału nie mają dostępu do drogi publicznej. Podstawę wniosku stanowił art. 95 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2021, poz. 1899 ze zm.), dalej "ugn".
Odwołanie złożyła spółka [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], dalej "Skarżąca".
Rozpoznając odwołanie SKO w [...] przywołało przepisy art. 94 i 95 ugn. Zgodnie art. 95 ust. 7 ugn niezależnie od ustaleń planu miejscowego a w przypadku jego braku niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może m.in. nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Dla terenu planowanego podziału obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2006 r. (D.U. Woj. Maz. Nr [...] z [...] czerwca 2006 r.). Zgodnie z nim działka [...] położona jest w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ozn. symbolem 4 MN, dolesień oznaczonym symbolem 1 DZL, drogi zbiorczej, oznaczonej symbolem 1 KDZ. Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały ustalone powierzchnie dla nowo wydzielonych działek budowlanych – min powierzchnia działki po podziale – 900 m2 dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i 700 m2 dla zabudowy bliźniaczej tj. dla jednego segmentu; minimalna szerokość krótszego boku nowej zabudowy działki – 18 m, dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i 11 m dla zabudowy bliźniaczej tj. jednego segmentu. W świetle ustaleń planu nie ma zatem możliwości wydzielenia zaproponowanych po podziale działek z uwagi na ich powierzchnię.
Dalej organ wskazał, że definicja działki budowlanej zawarta jest w art. 4 pkt 3a ugn. Rozumie się przez nią zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
Organ ustalił, że projektowane działki [...] obecnie stanowią wewnętrzny układ komunikacyjny obsługujący 5 budynków mieszkalnych obsługiwanym jednym zjazdem na drogę powiatową ulicę [...]. Przedstawiony projekt podziału nieruchomości doprowadziłby do sytuacji w której projektowane działki budowlane o docelowych numerach [...], nie posiadałby dostępu do drogi publicznej. Jedyny zjazd dla projektowanych działek usytuowany jest na wysokości projektowanych działek o nr [...]. Decyzją nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z [...] stycznia 2022 r., znak [...] zezwolono na lokalizację 2 zjazdów indywidualnych z drogi powiatowej nr 1817W – ulicy [...], na podstawie której wykonano zjazd indywidualny.
Organ wskazał, że jednym z warunków dopuszczających wydzielenie działki budowlanej jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Warunek ten wynika z definicji działki budowlanej zawartej w ugn. Skoro tak to dostępność do drogi musi istnieć na etapie zatwierdzania podziału nieruchomości. Dostępność tej działki jako działki budowlanej do drogi publicznej nie jest bowiem warunkiem wynikającym z art. 93 ust. 1 ugn, co pozwalałoby na zapewnienie tego dostępu dopiero w chwili zbywania działki. Dostępność jest ustawową cechą dopuszczalności traktowania działki jako działki budowalnej już w chwili jej wydzielenia jako celu podziału realizowanego na podstawie art. 97 ust. 7 ugn. Dla budynków usytuowanych na projektowanych działkach o docelowych numerach [...] przyłącza gazowe znajdują się poza projektowanymi działkami wobec czego nie jest także spełniony warunek wyposażenia budynków w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiający prawidłowe korzystanie z budynków. Obecne zagospodarowanie działek a także dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w infrastrukturę techniczną umożliwiają prawidłowe korzystanie z istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Nie istnieje konieczność wydzielania działek budowalnych dla posadowionych na nich budynków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie art. 95 ust. 7 w zw. z art. 4 ust. 3a ugn poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie przez organ, że nie zostały spełnione przesłanki do zatwierdzenia planu podziału nieruchomości podczas gdy organ powinien uznać, że przesłanki te zostały spełnione;
2. naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie niewłaściwej, dowolnej oceny dowodu w postaci projektu podziału nieruchomości i uznanie że nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu podziału podczas gdy projekt spełnia wszystkie wymogi z art. 97 ust. 7 ugn.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W aspekcie dostępu do drogi publicznej, wskazano, że każda z projektowanych działek ma dostęp do drogi publicznej ulicy [...]. Fakt usytuowania zjazdu na ul. [...] dla projektowanych działek na wysokości działek [...] nie stoi na przeszkodzie zatwierdzenia podziału. Wszystkie działki są własnością Skarżącego więc dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez własne działki na których planowane jest wybudowanie drogi wewnętrznej. Działki w wyniku podziału nie zmienią właściciela a wszystkie działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (jedna przez drugą). Skarżąca może ustanowić stosowne służebności. Poza tym zgodnie z orzecznictwem sądowadministracyjnym dostęp do drogi publicznej musi być przy jej zbywaniu a nie w momencie podziału nieruchomości. Co do przyłączy gazowych Skarżąca wskazała, że samo zlokalizowanie przyłączy gazowych, poza projektowanymi działkami nie niweczy spełnienia przesłanki wyposażenia budynku w odpowiednie urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe zostanie zapewnione poprzez ustanowienie stosownych służebności. Co do kwestii niezbędności wydzielenia działki Skarżąca wskazała na przysługujące Jej prawo własności i celowość takiego ukształtowania zabudowanej działki ewidencyjnej z budynkiem aby był działka wraz z budynkiem była traktowana jako jedna nieruchomość. Przedmiotem oceny organu przy podziale jest to czy nieruchomość wydzielana spełnia wszystkie wymogi działki niezbędnej a nie działka, która pozostaje po podziale.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 95 ust. 7 ugn. Zgodnie z nim niezależnie od ustaleń planu miejscowego (tu taki plan uchwalono) podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podział nieruchomości nie może nastąpić jeżeli wydzielana działka budowalna uniemożliwiałby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynku i urządzeń położonych na tej działce. Ciężar oceny spełnienia przesłanek do podziału koncentruje się zatem na działce budowalnej tj. tym czy wypełnia ona definicję działki budowlanej zawartej w ugn w zakresie wielkości, cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i ocenie czy podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej nowo wydzielonej działce. (por. NSA wyrok z 2 października 2009r., I OSK 5/09).
Przesłanka "niezbędności" wydzielanej działki budowlanej dla istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego powinna być dokonywana przy uwzględnieniu parametrów o jakich mowa w art. 4 pkt 31 ugn. Chodzi o to aby wydzielona działka budowlana spełniała kryteria prawidłowego, racjonalnego i zgodnego ze społeczno-gospodarczym przeznaczenie w zakresie przysługującego prawa własności. Chodzi o to aby wydzielenie służyło racjonalnemu wykorzystaniu tej działki wraz z budynkiem.
Definicja działki budowalnej zawarta jest w art. 4 pkt 3a ugn. Odwołuje się ona do cech fizycznych działki i cech techniczno-użytkowych takich jak: zabudowa i jej rodzaj, wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej w kontekście spełniania przez nowo wydzielaną działkę kryterium prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku i urządzeń na niej położonych. Organ oceniając wniosek o podział nieruchomości ustala czy wydzielenie zabudowanej działki spełnia wymogi techniczno-użytkowe przewidziane w art. 95 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 3a ugn.
Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowadministracyjnym na tle art. 95 pkt 7 ugn użyte tam pojęcie "wydzielenie działki" nie może być odczytywane literalne, ponieważ kryteria jakie dana działka ma spełniać zawarte są w art. 4 pkt 3a ugn. I to te kryteria bada organ zatwierdzają lub nie podział nieruchomości. W zależności od charakteru działki i jej cech, niektóre z cech składających się na pojęcie działki budowlanej mogą być badane dopiero na etapie sprzedaży tej działki a więc nie na etapie podziałowym. Jak wskazuje NSA np. w wyrokach z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 359/15 i I OSK 451/14, zapewnienie dostępu do drogi publicznej może nastąpić dopiero na etapie sprzedaży działki.
Trzeba pamiętać, że ocena przesłanki "niezbędności" wydzielanej działki budowalnej dla istniejącego przecież budynku mieszkalnego następuje w świetle parametrów z art. 4 pkt 3a ugn. Chodzi o to aby wydzielony grunt umożliwiał prawidłowe, racjonalne i zgodne z przeznaczenie społeczo-gospodarczym korzystanie z nieruchomości a więc prawidłowe wykonywanie prawa własności. Ocenia się w tym aspekcie cechy działki wydzielonej a nie działki, która pozostała w wyniku podziału. Trzeba także pamiętać, że podział działki w związku z potrzebą jej wydzielenia z większej całości nie odbywa się gdy działka ta jest niezbudowana. Zazwyczaj inwestor, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, zabudowuje swoją działkę budynkami a dopiero następnie dokonuje podziału działki na konkretne działki budowlane. Oczywiście zabieg ten, tak jak ma to miejsce w tym przypadku, prowadzi do obejścia postanowień planu miejscowego, to jednak skoro ustawodawca na taki zabieg pozwala, nie ma przeszkód prawnych aby (przy spełnieniu określonych parametrów) taką konstrukcję dopuścić. Zważyć przy tym należy, że definicja działki budowlanej z art. 4 pkt 3a ugn nie odwołuje się do zgodności parametrów tej działki z wymogami postanowień planu miejscowego (tak jak definicja działki budowalnej z art. 12 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosi się natomiast do parametrów techniczno-użytkowych umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
Sumując, organ dokonujący oceny wymogów dotyczących możliwości wydzielenia działki budowlanej ocenia czy wydzielona działka spełnia wymogi techniczno-użytkowe przewidziane w art. 95 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 3a ugn, konieczne do korzystania z budynku.
W ocenie Sądu organ w sposób wadliwy ocenił spełnianie parametrów nowo wydzielonych działek ewidencyjnych a nadto nie uwzględnił treści art. 7 i 7a § 1 kpa. (słuszny interes obywatela). Nie odniósł się także do innych kryteriów pozwalających na ocenę czy wydzielenie działki pozwala na racjonalnego korzystania z nieruchomości i jest niezbędne.
Organ wadliwe przyjął, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej podczas gdy z mapy z projektem podziału wynika, że działki powstałe z podziału nr [...] mają dostęp do ulicy [...] a działka [...] do ulicy [...]. Na etapie podziału istotne jest to, że wszystkie te działki stanowią własność jednego podmiotu, co oznacza, że dostęp do drogi w sposób niezakłócony może następować po pozostałej po wydzieleniu działce tego samego podmiotu. Poza tym, zdaniem Sądu, skoro na tle orzeczniczym powstają poważne rozbieżności co do tego czy na etapie podziału należy zapewnić każdej nowo wydzielanej działce dostęp do drogi publicznej - rozbieżności te powinny być interpretowane na korzyść obywatela – o czym stanowi art. 7a § 1 kpa. Trzeba również zwrócić uwagę, że dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni. Za dostęp taki uważa się też wydzielenie drogi wewnętrznej albo ustanowienie służebności gruntowej (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r. I OSK 1521/12).
Podobnie należy ocenić kwestię znajdujących się na działkach przed wydzieleniem instalacji gazowych. Tu także możliwe jest ustanowienie służebności w celu umożliwienia właścicielowi nowopowstałych działek korzystanie z dostępu do niej. Rozważania te mają zresztą czysto hipotetyczny charakter ponieważ w chwili podziału wszystkie działki stanowią własność jednego podmiotu.
Organ w ogóle nie odniósł się do kwestii czy wydzielona działka spełnia inne cechy niezbędne dla jej wydzielenia takie jak wielkość działki, cechy geometryczne i czy projektowany podział również w tym aspekcie umożliwi właścicielowi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na poszczególnych działkach (por. wyrok NSA z 2 października 2009 r., sygn.. akt I OSK 5/09).
Z tych względów Sąd uznał, że organ dokonał niepełnej i częściowo błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 95 pkt 7 i art. 3a ugn, mające wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali:
1. czy Skarżący jest nadal właścicielem dzielonych działek a więc czy nie doszło do utraty przez niego interesu prawnego a w konsekwencji ustalenia czy w dalszym ciągu mamy do czynienia z działkami stanowiącymi własność jednej osoby gdyż to kryterium było podstawą do zaakceptowania przez Sąd możliwości podziału;
2. czy zaproponowany podział spowoduje, że na wydzielonych działkach będą posadowione samodzielne budynki mieszkalne jednorodzinne w rozumieniu art. 2 pkt 3 i 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (D.U. 2021, poz. 2351) w zw. z § 210 i § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w spawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. 2022, poz. 1225);
Przedmiotem badania nie będzie natomiast kwestia dostępu do drogi publicznej i usytuowanie instalacji gazowej – z powodów o których była mowa wyżej.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i i c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 206 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w spawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2018, poz. 265 ze zm.).