II SA/Łd 284/21

II SA/Łd 284/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Robert Adamczewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 79/22 - Wyrok NSA z 2025-02-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
ART. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 4 pkt 16, art. 98 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2,  art. 134 ust. 1 i 2, art. 150 ust. 2, art. 151, art. 152 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 4 ust. 1, 2, 4, par. 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2020 poz 65
art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej współwłasność D.I. i M. M., położonej w obrębie B. (obręb [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 67 o pow. 2,3178 ha. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr 67/3 o pow. 0,0126 ha, która z dniem, kiedy ww. decyzja stała się ostateczna przeszła z mocy prawa na własność Gminy L..
Pismem z 26 marca 2019 r. M.M. działający w imieniu swoim oraz D. I. wniósł o wypłatę odszkodowania za działkę gruntu przejętego pod drogę publiczną, w wyniku podziału nieruchomości.
Złożenie wspomnianego wniosku poprzedziły negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość pomiędzy Wójtem Gminy L. a M. M., które nie przyniosły pożądanego rezultatu.
Decyzją z [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") orzekł o:
1) ustaleniu odszkodowania w kwocie 5 621,00 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość, potwierdzeniem czego jest decyzja Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2018 r., wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej gminnej, położoną w B., w gminie L., obręb [...] B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 67/3 o pow. 0,0126 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Ł. - [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta Nr [...];
2) przyznał ustalone w punkcie 1 odszkodowanie na rzecz:
- M.M. w wysokości 2 810,50 zł za udział wynoszący ½ części,
- D.I. w wysokości 2 810,50 zł za udział wynoszący ½ części;
- zobowiązał Wójta Gminy L. do wypłaty odszkodowania w ww. kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy L. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i 135 u.g.n., art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Wójta wątpliwości budzi sposób utworzenia zbioru transakcji drogowych wybranych do wyceny. Rzeczoznawca objął badaniem transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym województwa [...], tj. z powiatu [...], [...] i [...], które nie mogą stanowić porównania do wyceny, gdyż gmina L. usytuowana jest w znacznej odległości od nieruchomości przyjętych za podstawę do oszacowania wartości nieruchomości wywłaszczanej. Według odwołującego nieprawidłowe jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową bez względu na miejsce ich położenia. Rzeczoznawca winien zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia i przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych zamiast przyjmować wartość nieruchomości położonych o kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt kilometrów dalej od nieruchomości wycenianej (tj. dokonać analizy rynku regionalnego). Tym samym, zdaniem odwołującego, zastosowana przez rzeczoznawcę metoda wyceny jest błędna, przyjęcie jej powoduje zawyżenie wartości działki. Dodatkowo Wójt Gminy L. podniósł, że wbrew ustaleniom Starosty [...] rokowania pomiędzy Gminą L. a M. M. i D. I. nie uległy zakończeniu. Poinformował jednocześnie o planowanym na 8 września 2020 r. spotkaniu z D. I. i M.M., w ramach dalszych rokowań w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość.
Powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., art. 128 i art. 134 u.g.n., art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., a następnie wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości stanowiącej współwłasność D.I. oraz M.M., położonej w gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr działka 67 o pow. 2,3178 m2 zatwierdzono decyzją Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2018 r. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr 67/3 o pow. 0,0126 ha, która z dniem kiedy ww. decyzja stała się ostateczna przeszła z mocy prawa na własność Gminy L. - na poszerzenie drogi gminnej.
Przeznaczenie działki nr 67/3 o pow. 0,0126 ha położonej w gminie L. określone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr 61, poz. [...] z dnia 12 marca 2011 r. oraz ustaleniami zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębach geodezyjnych B. i B. w Gminie L., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 2 stycznia 2013 r., poz. [...]., jako pod tereny dróg dojazdowych - oznaczenie symbolu 06KDD.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy kwestia określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne została uregulowana w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n."). Wojewoda [...] wskazując w dalszej kolejności na regulację § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia i art. 154 ust. 1-3 u.g.n. podkreślił, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Treść art. 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Tym samym, biegły po stwierdzeniu, że na rynku lokalnym nie występuje wystarczająca ilość właściwych do porównania transakcji, powinien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego.
W rozpatrywanej sprawie odszkodowanie za przejętą działkę nr 67/3 o pow. 0,0126 ha położoną w obrębie B., gminy L. przyznano w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A.D. o numerze uprawień [...]. Wykonanie operatu zostało zlecone przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że biegła w operacie szacunkowym wykonanym 9 marca 2020 r. określiła wartość rynkową działki nr 67/4 o pow. 0,0126 ha położonej w obrębie B., gmina L. na kwotę 5 621,00 zł. Przedmiotowy operat został sporządzony metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Biegła, w pierwszym etapie analizy rynku objęła transakcje nieruchomościami drogowymi zlokalizowanymi na terenie gminy L.. Monitoringiem objęto okres dwóch lat poprzedzających wycenę. Na rynku lokalnym obejmującym gminę L. w analizowanym okresie nie odnaleziono żadnej transakcji drogowej, natomiast na rynku regionalnym (obejmującym powiaty: [...],[...],[...]) odnaleziono transakcje, które następnie zostały przedstawione w tabeli nr 1 operatu (str. 14-15). W opinii pominięto transakcje rażąco odbiegające od cen przeciętnych uzyskiwanych na rynku nieruchomości drogowych, tj. sprzedaż 445 m2 gruntu za 1 zł, sprzedaż 1231 m2 za 50 zł, sprzedaż 3506 m2 za 160 zł - uznając te transakcje za nierynkowe oraz pominięto transakcje dotyczące sprzedaży z bonifikatą. Z pozostałych transakcji biegła wybrała próbkę kilkunastu najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Ceny transakcyjne 1 m2 powierzchni nieruchomości w zbiorze nieruchomości przyjętych do porównania zawierały się w przedziale od 9 zł/m2 do 54,95 zł/m2 przy cenie średniej 28,18 zł/m2. Biegła zaznaczyła, że transakcje dotyczące nieruchomości drogowych charakteryzują się odmienną specyfiką. Ceny nieruchomości nabywanych pod drogi nie kształtowały się wyłącznie przez działanie sił rynkowych takich jak popyt i podaż, konkurencja. Zależą one często od zdolności negocjacyjnych stron, możliwości finansowych kupujących (tj. jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa) i ewentualnej presji czasowej obciążającej nabywców nieruchomości drogowych (termin realizacji inwestycji drogowej), a także spodziewanych korzyści sprzedających związanych z budową drogi. Z tego też powodu transakcje w zbiorze nieruchomości drogowych charakteryzują się wysoką rozpiętością cen. Rzeczoznawca dokonała również analizy rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi w kontekście zmiany cen związanej z upływem czasu. Na podstawie tej analizy stwierdziła, że występujące różnice w cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych wynikają z różnic w cechach charakteryzujących te nieruchomości, dlatego też odstąpiła od wprowadzenia poprawki z tytułu trendu czasowego. W dalszej części operatu, biegła wskazała, że z analizy cech i cen nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu wynika, że głównymi czynnikami cenotwórczymi wpływającymi na wartość nieruchomości podobnych, są: położenie (bliskość terenów zurbanizowanych, bliskość placówek handlowych, usługowych, użyteczności publicznej) z wagą 60%, otoczenie (cenność gruntów w otoczeniu) z wagą 35%, zagospodarowanie z wagą 5%. Położenie wycenianej działki otrzymało ocenę 2 w dwustopniowej skali ocen, co oznacza, nieruchomość położoną w terenach podmiejskich w odległości (w linii prostej) do ok 4 km od granic miasta. Cecha "otoczenie" wycenianej działki otrzymała ocenę 2 w trzystopniowej skali ocen, co oznacza nieruchomość położoną w terenie zabudowy mieszkaniowej i/lub letniskowej, i/lub zagrodowej o mniejszym stopniu intensywności zabudowy w otoczeniu terenów rolnych albo leśnych. Zagospodarowaniu przypisano ocenę 1, w dwustopniowej skali ocen, co oznacza nieruchomość wydzieloną z nieruchomości niezabudowanej użytkowanej rolniczo albo stanowiącej las. Przypisane oceny do cech rynkowych przedmiotowej działki znajdują odzwierciedlenie w zamieszczonym w operacie opisie nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji Wójta Gminy L. zatwierdzającej podział. Biegła zaznaczyła, że oceny te nie mają charakteru bezwzględnego, a dokonywane są na tle nieruchomości przyjętych do porównań. Dodała również, że wielkość nieruchomości i jej kształt jako cecha rynkowa (ważne dla nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż komunikacyjne) przy nabywaniu pod drogi nie ma istotnego znaczenia. Nabywane nieruchomości są najczęściej wydzielane z większej całości i mają powierzchnię niezbędną dla zrealizowania celu publicznego. Mogą to być zarówno nieruchomości bardzo małe, jak i bardzo duże.
Dalej organ drugiej instancji wskazał, że nieruchomość wywłaszczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona była pod tereny dróg dojazdowych - oznaczenie symbolu 06KDD. Zgodnie z zapisami planu działka nr 67/3 o pow. 0,0126 ha położona w obrębie B., gmina L., przeznaczona jest pod drogi publiczne. Zatem przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości podobnych, gruntów przeznaczonych pod drogi, było działaniem prawidłowym. Nieruchomością podobną jest bowiem nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Wycenę działki nr 67/3 o pow. 0,0123 ha położonej w gminie obrębie B., gmina L. przeprowadzono w podejściu porównawczym, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość rynkową 1 m2 powierzchni nieruchomości obliczono na poziomie 44,61 zł/m2, natomiast ostateczna wartość rynkowa gruntu działki nr 67/3 wyniosła 5 621 zł. W operacie szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości, które przyjęto do porównania.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że celem wyjaśnienia wątpliwości strony odwołującej, pismem z 6 sierpnia 2020 r., przekazał odwołanie do rzeczoznawcy majątkowego A.D., z prośbą o zajęcie stanowiska. Pismem z 31 sierpnia 2020 r., rzeczoznawca majątkowy A.D. w zakresie kwestii rozszerzenia rynku na rynek regionalny wyjaśniła: "Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia daje pierwszeństwo określania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa na realizację inwestycji drogowych i przeznaczonych w planach miejscowych pod inwestycje drogowe, na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero w przypadku braku danych z rynku lokalnego i regionalnego wartość nieruchomości określana jest przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Z uwagi na brak na rynku lokalnym, obejmującym gminę L., nieruchomości drogowych, badanie rynku, na podstawie § 26 ust. 1 rozporządzenia rozszerzono na rynek regionalny, który zawężono do powiatów sąsiednich tj. [...], [...],[...]. Jest rzeczą naturalną, iż nieruchomości podobne na rynku regionalnym są położone w większych odległościach od siebie, a co za tym idzie i od przedmiotu wyceny, niż na rynku lokalnym. Konieczność rozszerzenia rynku na rynek regionalny wynika z przepisu prawa, a nie z woli rzeczoznawcy". Biegła wyjaśniła również, że "na rynku regionalnym odnaleziono transakcje drogowe. Były to transakcje dotyczące nabywania przez jednostki samorządu terytorialnego, w formie aktów notarialnych - umowa kupna-sprzedaży, gruntów pod drogi lub pod poszerzenie dróg. Określone w przedmiotowych aktach ceny nabycia nieruchomości są cenami uzgodnionymi przez strony tych transakcji. W zbiorze znajdują się transakcje dotyczące nabywania gruntów przeznaczonych pod drogi gminne publiczne albo nabywania gruntów wykorzystywanych pod drogi wewnętrzne. Wśród transakcji drogowych trudno znaleźć obecnie transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi wyższej kategorii niż gminna, ponieważ drogi tej kategorii są budowane lub modernizowane przy wykorzystaniu przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg". Jak podkreśliła biegła, transakcje drogowe są transakcjami charakteryzującymi się odmienną specyfiką, o czym informowała też na stronie nr 14 operatu. Wskazała, że "odnalezione transakcje zawiera tabela nr 1 (strona nr 14 operatu). Po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych (najwyższych i odpowiednio najniższych) utworzono zbiór nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Zbiór ten zawiera transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenach gmin wiejskich, będące przedmiotem prawa własności, przeznaczone pod drogi bądź ich poszerzenie albo nabywane pod inwestycje drogowe. Zbiór ten poddano analizie pod kątem cech różnicujących. Na badanym rynku nieruchomości drogowych nieruchomości położone w strefach podmiejskich osiągały ceny wyższe niż nieruchomości usytuowane w terenach odległych od granic miast. Nieruchomości położone w terenach zabudowanych i/lub przeznaczonych pod zabudowę osiągały ceny wyższe niż nieruchomości drogowe położone w sąsiedztwie gruntów rolnych lub leśnych. Nieruchomości drogowe wyodrębnione z nieruchomości zabudowanych, zagospodarowanych osiągały ceny wyższe od nieruchomości wydzielonych z nieruchomości niezabudowanych. W zakresie zarzutu odwołującego, że do wyceny przyjęto tylko trzy cechy rynkowe, biegła wyjaśniła: "Wynikiem analizy zbioru nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny jest ustalenie cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na badanym rynku nieruchomości. Czyli cechy te są odpowiednie dla konkretnego badanego rynku. Nie ma jednego sztywnego zbioru cech nieruchomości, które muszą wystąpić na każdym rynku. Analiza zbioru nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny wykazała, iż nieruchomości te różnią się między sobą położeniem, otoczeniem, zagospodarowaniem. Cechy te zostały przedstawione i opisane w tablicy na str. 15 i 16 operatu. Waga cech została określona na podstawie analizy korelacji ww. cech z jednostkowymi cenami transakcyjnymi nieruchomości stanowiących zbiór nieruchomości podobnych. Na stronie nr 16 operatu wyjaśniono dlaczego wielkość nieruchomości i jej kształt nie stanowią cechy różnicującej". W kontekście zarzutu strony skarżącej, że oszacowana wartość rynkowa przedmiotu wyceny jest zawyżona i, że winna być określona na podstawie nieruchomości rolnych biegła wyjaśniła, że przedmiot wyceny jest położony w odległości ok. 2 km od granicy miasta K. [...] i ok. 4 km od granicy miasta A. [...]. W otoczeniu nieruchomości wycenianej, tj. działki nr 67/3, znajdują się nieruchomości zabudowane domami jednorodzinnymi, w tym nowymi, tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną oraz nieruchomości rolne położone w terenach, które nie są objęte planem miejscowym.
Zdaniem Wojewody [...] wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z 31 sierpnia 2020 r., stanowią uzupełnienie opinii przedstawionej w operacie. Przedstawiona argumentacja jest logiczna, spójna i przekonująca, potwierdza racjonalność przyjętych w operacie założeń. Przedstawiony sposób wyceny i przyjęte założenia nie budzą wątpliwości organu co do prawidłowości ustaleń w tym zakresie.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy z 9 marca 2020 r. mógł stanowić dowód w sprawie, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do działki nr 67/3. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił proces obliczeniowy oraz wynik końcowy. Operat szacunkowy łącznie z informacjami przedstawionymi w piśmie wyjaśniającym z 31 sierpnia 2020 r. zawiera dane niezbędne do tego, by ocenić jego przydatność jako dowodu w sprawie. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem organu II instancji analizowany operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, a przez to jest rzetelny i wiarygodny. Tym samym może stanowić on podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W przedmiotowej sprawie analizie poddany został także podnoszony przez stronę skarżącą zarzut w zakresie niezakończonych rokowań. Organ odwoławczy, pismem z 26 października 2020 r. wezwał Wójta Gminy L. do uzupełnienia dokumentacji o informację czy planowane na 8 września 2020 r. spotkanie z D. I. i M. M., w ramach dalszych rokowań w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa ww. nieruchomość, się odbyło. W odpowiedzi, pismem z 6 listopada 2020 r. Wójt Gminy L. poinformował, że planowane spotkanie nie odbyło się. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wywiodła Gmina L. reprezentowana przez Wójta Gminy L., wnosząc o jej uchylenie ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym powielenie uchybień Starosty [...], które to uchybienia były przedmiotem oceny organu;
- art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenia w przedmiocie możliwości ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz M. M. i D. I. oraz powielenie nieprawidłowych ustaleń w przedmiocie wysokości należnego im odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i art. 135 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wadliwe ustalenia zawarte w operacie szacunkowym;
- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. w zw. z art. § 4 ust. 4 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wadliwych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę L.;
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 18 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej w skrócie "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 15 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania, zarówno skarżący, organ jak uczestnicy postępowania, nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 18 sierpnia 2021 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 15 lipca 2021 r.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z możliwości tej na obecnym etapie postępowania strony nie skorzystały.
Przechodząc następnie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) został wydany zgodnie z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustaleniu odszkodowania w kwocie 5 621,00 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość nr 67/3 o pow. 0,0126ha, położoną w B., gmina L., obręb [...] B., wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej gminnej; przyznaniu odszkodowania na rzecz M. M. w wysokości 2810,50 zł za udział wynoszący ½ części i na rzecz D.I. w wysokości 2810,50 zł za udział wynoszący ½ części oraz zobowiązaniu Wójta Gminy L. do wypłaty odszkodowania, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990). Według art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 - a więc wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i która z mocy prawa przeszła na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne - przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
W rozpatrywanej sprawie strony postępowania co do zasady nie kwestionują spełnienia przesłanek do ustalenia w drodze decyzji Starosty [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewoda [...], odszkodowania za nieruchomość nr 67/3. Z akt sprawy wynika, że mocą decyzji z [...] r. Wójt Gminy L., po rozpoznaniu wniosku D. I. i M. M., zatwierdził podział nieruchomości nr ew. 67 o powierzchni 2,3178 ha położonej w obrębie geodezyjnym B. (obręb [...]). Na skutek podziału powstały trzy działki nr 67/1, 67/2 i 67/3. Ostatnia z działek o nr 67/3 (o pow. 0,0126 ha) wydzielona została pod poszerzenie drogi gminnej i z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, co miało miejsce 5 lipca 2018 r., z mocy prawa przeszła na własność Gminy L. Niespornym jest również, że z wnioskiem o wypłatę odszkodowania należnego od Gminy L. wystąpili współwłaściciele nieruchomości, ponieważ przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania strony nie uzgodniły jego wysokości.
Osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest co do zasady wysokość odszkodowania ustalona przez organ w kontrolowanej decyzji na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego 9 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.D., która zdaniem strony skarżącej, została zawyżona.
Stanowisko strony skarżącej w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest wadliwe. Lektura wspomnianego dokumentu pozwala zgodzić się z konkluzją organów obu instancji, że stanowi on wiarygodny dowód w sprawie ustalenia odszkodowania. W treści operatu, zawierającego wszystkie elementy przewidziane w § 55, § 56 ust. 1 oraz § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, biegła jasno, logicznie i rzeczowo, krok po kroku przedstawiła poszczególne etapy procesu szacowania wartości nieruchomości. Określiła przedmiot i zakres wyceny, trafnie sprecyzowała cel wyceny, podstawę formalnoprawną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości. Prawidłowo ustaliła daty istotne dla wyceny, opisała stan nieruchomości, wskazała przeznaczenie wycenianej nieruchomości, przeprowadziła rzetelną analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazała także rodzaj określanej wartości (precyzując, że w procesie wyceny określono wartość rynkową przedmiotu wyceny), wyjaśniła wybór podejścia, metody i techniki szacowania.
Biegła z uwagi na liczbę transakcji tworzących zbiór nieruchomości podobnych dokonała wyceny nieruchomości nr 67/3 przy zastosowaniu podejścia porównawczego, przy użyciu metody korygowania ceny średniej.
Wyjaśnić wobec tego trzeba, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).
Pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).
Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zastosowanie ma przepis § 36 rozporządzenia. Stanowi on mianowicie, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: pkt 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, pkt 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości ( § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia).
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide: wyroki NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w takiej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (vide: wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (vide: wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).
Sąd w pełni podziela powyższe poglądy i na tej podstawie stwierdza, że rzeczoznawca prawidłowo scharakteryzowała rynek nieruchomości drogowych. Kierując się brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia poprawnie utworzyła zbiór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przeznaczona została pod drogę publiczną, dojazdową o szerokości min.10m (symbol 06 KDD), przyjmując, że skoro na rynku lokalnym, obejmującym termin gminy L. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, to należy sięgnąć do rynku regionalnego, w tym wypadku chodziło o powiaty [...],[...] i [...]. Takie rozwiązanie, wbrew stanowisku strony skarżącej, wynika wprost z cytowanego wyżej unormowania § 36 rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do określenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jednocześnie podkreślić trzeba, że tutejszemu Sądowi znane są poglądy judykatury częściowo przeciwne w tym zakresie, jednakże skład orzekający ich nie podziela.
Kierując się omówionymi wyżej kryteriami biegła na rynku nieruchomości drogowych odnalazła 32 transakcje, które przedstawiła w tabeli nr 1 operatu na str. 14 i 15. Spośród tych transakcji odrzuciła te rażąco odbiegające od cen przeciętnych uzyskiwanych na rynku nieruchomości drogowych, a mianowicie sprzedaż 445m2 gruntu za 1 zł, sprzedaż 1231 m2 za 50 zł, sprzedaż 3506 m2 za 160 zł uznając je za nierynkowe oraz pominęła transakcje dotyczące sprzedaży z bonifikatą. Z tego zbioru wyznaczyła zbiór transakcji o cenach przeciętnych, czyli takich, które najczęściej występują na danym rynku i w ten sposób wyselekcjonowała 26 transakcji wyszczególnionych w kolumnie nr 8 tabeli nr 1, które utworzyły zbiór nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Transakcje w tym zbiorze zamykały się w przedziale cenowym od 9,00 zł/m2 do 54,95 zł/m2, natomiast średnia cena transakcyjna kształtowała się na poziomie 28,18 zł/m2. Dalej biegła stwierdziła, że atrybutami rzutującymi na wartość nieruchomości drogowych są położenie, otoczenie i zagospodarowanie oraz określiła udział wagowy poszczególnych cech, przyjmując, że położenie w skali dwustopniowej (bliskość terenów zurbanizowanych, bliskość placówek handlowych, usługowych, użyteczności publicznej) wynosi 60 %, otoczenie w skali trzystopniowej (cenność gruntów w otoczeniu) wynosi 35 %, a zagospodarowanie w skali dwustopniowej wynosi 5%. Następnie ze zbioru 26 transakcji stanowiącego podstawę porównań przedstawionego w tabeli nr 1 kolumna nr 8 biegła wybrała nieruchomość o cenie minimalnej, nieruchomość o cenie maksymalnej i zestawiła je z nieruchomością wycenianą. Opis cech nieruchomości, które osiągnęły cenę minimalna i maksymalną wraz z charakterystyką nieruchomości wycenianych w kontekście cen rynkowych biegła klarownie i rzeczowo przestawiła na str. 18 i 19 operatu. Następnie zestawiła cechy przedmiotu wyceny i nieruchomości przyjętych do porównań, określiła sumy współczynników korygujących cenę średnią i obliczyła wartość 1m2 powierzchni gruntu stanowiącego przedmiot wyceny na kwotę 44,61 zł. Na tej podstawie określiła wartość rynkową gruntu na kwotę 5 620,86 zł (44,61 zł/ m2 x 126m2). Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że oszacowana przez rzeczoznawcę wartość rynkowa 1 m2 działki nr 67/3 mieści się w granicach cen uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości drogowych na rynku regionalnym 9,00 zł/m2 – 54,95 zł/m2 i co równie istotne mieści się pomiędzy ceną średnią z rynku wynoszącą 28,18 zł/m2 a ceną maksymalną – 54,95 zł/m2. Nie sposób tym samym uznać wartości 1m2 szacowanego gruntu za nieadekwatną czy zawyżoną w stosunku do nieruchomości podobnych, do czego bezskutecznie zmierza strona skarżąca, kwestionując sporządzony dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy. W świetle powyższych rozważań zarzuty naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i 135 u.g.n. należało ocenić jako niezasadne. Próba podważenia wiarygodności kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu zarówno w toku postępowania odwoławczego jak i sądowego nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu. Weryfikowany operat odpowiada przepisom obowiązującego prawa i jest dowodem wiarygodnym, na podstawie którego organy obu instancji rozstrzygnęły w przedmiocie odszkodowania. Brak jest również podstaw ażeby postawić biegłej skuteczne zarzuty względem doboru nieruchomości podobnych, jako że kwestia utworzenia zbioru nieruchomości porównawczych zastrzeżona została do wyłącznej właściwości rzeczoznawcy majątkowego. To biegły, a nie organ i Sąd, dysponuje w tym zakresie wiadomościami specjalnymi. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4117/18 i z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3563/18 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona skarżąca mogłaby podjąć próbę podważenia wiarygodności operatu szacunkowego wyłącznie wówczas, gdyby w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, przedłożyła sporządzony na własne zlecenie kontroperat. Taki dokument musiałby zostać poddany ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a wyniki tej oceny organ byłby zobowiązany przedstawić w motywach decyzji. Z możliwości tej strona skarżąca jednak nie skorzystała, podobnie jak i nie skorzystała z trybu określonego w art. 157 u.g.n. przewidującego prawną możliwość poddania organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu (vide: wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1181/19). Zarzuty skarżącej podniesione zarówno w odwołaniu jak i w skardze do tutejszego Sądu należy więc potraktować, jako formę polemiki ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie. Zauważyć przy tym trzeba, że w toku postępowania odwoławczego biegła rzetelnie i rzeczowo ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z 31 sierpnia 2020 r.
Reasumując stwierdzić trzeba, że organy organu obu instancji przeprowadziły rzetelne, zgodne z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. postępowanie wyjaśniające, czemu dały wyraz w motywach decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Orzekając w przedmiocie ustalenia odszkodowania zarówno Starostwa [...], wykonujący zasadnie z zakresu administracji rządowej jak i Wojewoda [...] poprawnie zastosowały przepisy prawa materialnego, co czyni niezasadnymi podniesione w tym zakresie zarzuty skargi.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc