I SA/Wa 2513/21

I SA/Wa 2513/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Skiba /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 32/23 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 15
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 września 2021 r., nr DAP-WPK-727-1009/2016/KPu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku S. M., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z 24 stycznia 1991 r., nr GP.G.XI.KI.7012a/2/91, Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), przekazał nieodpłatnie na własność Gminy A. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni 57,31 ha, w tym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], położone we wsi A.
Pismem z 23 maja 2016 r. S. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...] położonych we wsi A.
Pismem z 11 lutego 2019 r. wnioskodawczyni rozszerzyła swój pierwotny wniosek i wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 24 stycznia 1991 r. także w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi A.
Decyzją z 3 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy A. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni 57,31 ha, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi A.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej z 24 stycznia 1991 r. stanowił art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym, na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogą być przekazane na jej własność.
Organ wskazał następnie, że objęte decyzją komunalizacyjną działki nr [...], [...], [...], [...], położone we wsi A., odpowiadają dawnej parceli nr [...] (dawna gm. Kat. [...]) objętej Lwh [...], co potwierdza wykaz zmian danych ewidencyjnych wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 maja 2016 r., [...]. Z kolei działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], odpowiadają dawnym parcelom objętym Lwh [...], co potwierdza wykaz zmian parcel objętych lwh [...] dawnej gm. kat. [...] według stanu na 1 września 1939 r. wraz z późniejszymi zmianami na działki ewid. powstałe na podstawie operatu nr [...] modernizacji ewid. gruntów m. A. według stanu na czerwiec 2019 r.). W powołanym wyżej wykazie brak jest natomiast działek nr [...], [...] i [...], co potwierdza pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 14 lipca 2020 r.).
Minister wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe było ustalenie czyją własność, zarówno w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej z 24 stycznia 1991 r., stanowiły nieruchomości objęte wnioskiem.
Minister podniósł następnie, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z 10 września 1945 r., orzeczenie Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955r., nr UR.Z.21/9/55, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r., nr GZrn-051-625-196/01, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r., wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2147/13, wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3267/14, wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 377/17 oraz wyrok NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt: I OSK 2133/17, że prawomocnie rozstrzygnięta została kwestia legalności orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z 10 września 1945 r., którym uznano, że nieruchomości objęte Lwh [...] księgi gruntowej gm. kat. [...], pow. C. o pow. 32,6751 ha, stanowiące własność W. i A. małż F., nie podpadają pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Organ wskazał, że odnośnie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (które odpowiadają dawnym parcelom objętym Lwh [...]), z odpisu księgi wieczystej Lwh [...] wynika, że własność przedmiotowych nieruchomości wpisana była na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia z 11 marca 1963 r., Nr. [...] oraz odpisu orzeczenia Ministra Rolnictwa U.R.Z-21/9/55 (zaświadczenia Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w K. z 1 kwietnia 2021 r. oraz 6 kwietnia 2021 r.). W tym miejscu Minister podniósł, że w piśmie z 1 kwietnia 2021 r. Sąd Rejonowy w C. wyjaśnił, że w archiwum Wydziału Ksiąg Wieczystych nie są przechowywane żadne dokumenty stanowiące podstawę wpisu w wykazach hipotecznych, poza aktami notarialnymi.
Zdaniem organu nadzoru, powyższe potwierdza, że zarówno w dacie 27 maja 1990r., jak też w dacie 24 stycznia 1991 r. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] były ujawnione w księdze wieczystej jako własność Skarbowi Państwa.
Minister podniósł, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Po drugie, jedynym sposobem wzruszenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m. in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że wpis do księgi wieczystej, w myśl art. 6268 kodeksu postępowania cywilnego, jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracji nie ma możliwości aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.
W konsekwencji, w ocenie organu, w związku z istnieniem na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r)., w księdze wieczystej lwh [...] wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotne staje się to, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa wpisanego do księgi wieczystej), wiąże wszystkich, także organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym.
Z tych powodów i zważywszy na treść księgi wieczystej organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie, dane ujawnione w księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w powołanej dacie był ujawniony jako właściciel nieruchomości. Organ administracji orzekający w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej nie jest władny do oceny prawidłowości podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej.
Minister wskazał następnie, że odnośnie nieruchomości objętej Lwh [...], tj. m. in. parceli [...], której odpowiadają skomunalizowane działki nr [...], [...], [...], [...] położone we wsi A., nie zapadło orzeczenie w sprawie niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 2 stycznia 2019 r., znak: [...]). Zatem wnioskodawczyni nie wykazała w przedmiotowym postępowaniu aby jej bądź jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości ozn. jako działki nr [...], [...], [...], [...] położonych we wsi A., zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komuanlizacyjnej (tj. 24 stycznia 1991 r.).
Z kolei w odniesieniu do pozostałych działek objętych wnioskiem, tj. działek nr [...], [...] i [...] wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących, że to jej, a nie Skarbowi Państwa, mógłby przysługiwać, tak w dacie komunalizacji, jak i w dacie wydania decyzji komuanlizacyjnej, tytuł własnościowy do nieruchomości.
Wobec powyższego, zdaniem Ministra, wnioskodawczyni nie wykazała, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada ona legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. względem decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy A. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni 57,31 ha, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi A.
Tym samym, zdaniem organu, wszczęte na wniosek S. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. we wskazanej wyżej części jest bezprzedmiotowe z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawczyni, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła S. M. zarzucając jej naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony,
2) art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe,
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami nieruchomości przed ich przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z 10 września 1945 r., orzeczenie Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., nr UR.Z.21/9/55, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r., nr GZrn-051-625-196/01, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r., wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2147/13, wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3267/14, wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 377/17 oraz wyrok NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt: I OSK 2133/17, skarżąca podniosła następnie, że w obrocie pozostają ostateczne i prawomocne decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. oraz 21 października 2010 r. stwierdzające nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r.
Zdaniem skarżącej, w związku z wydaniem powyższych ostatecznych i prawomocnych decyzji z 15 lipca 2013 r. oraz 21 października 2010 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. o podpadaniu pod dekret o reformie rolnej dany grunt nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Nie mógł więc następnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stać się z mocy prawa własnością gminy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja właściwego organu o niepodpadaniu gruntu pod dekret o reformie rolnej wywołuje skutki z mocą ex tunc i skutkuje przywróceniem stanu prawnego sprzed nacjonalizacji. Nie jest natomiast możliwa modyfikacja historycznego wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej czy to na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa już zawsze na ten czas będzie figurował w księdze wieczystej jako właściciel. Możliwe jest jedynie wystąpienie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale zmiana nastąpi z datą wydania wyroku, a nie wstecz.
Skarżąca podniosła, że w celu przeprowadzenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym konieczne jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Gmina figuruje bowiem w księdze wieczystej jako właściciel właśnie na podstawie powyższej decyzji. Podstawę zaś stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowi prawomocna decyzja z 15 lipca 2013 r. oraz 21 października 2010 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., która wywołuje skutki ex tunc. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sąd w postępowaniu cywilnym jest związany decyzją administracyjną, poza sytuacjami gdy zachodzi jej tzw. bezwzględna nieważność. To jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowi prejudykat w stosunku do postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a nie odwrotnie.
Zdaniem skarżącej, z uwagi na ostateczność i prawomocność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 11 marca 1955 r. uznać trzeba, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skomunalizowano bowiem nieruchomość należącą do osób fizycznych. Natomiast wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni W. i A. F., będących właścicielami nieruchomości, powinna być uznana za podmiot posiadający interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. przekazującej nieodpłatnie, na własność Gminy A., nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o ogólnej powierzchni 57,31 ha, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi A.
Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że skarżąca nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.
O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).
W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. stanowił art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, na wniosek gminy grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogą być przekazane na jej własność.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09, Lex nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, Lex nr 2348965 oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex nr 1218892).
Co przy tym istotne, nie jest wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego warunkującego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2188/20, Lex nr 3124128). Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym go dotyczącym.
Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się i nadal nie legitymuje - w odniesieniu do objętych komunalizacją działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - tytułem prawnorzeczowym, który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji.
Jak bowiem wynika z zebranego materiału dowodowego, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (które odpowiadają dawnym parcelom objętym Lwh [...]), z odpisu księgi wieczystej Lwh [...] wynika, że własność ww. nieruchomości wpisana była na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia z 11 marca 1963 r., nr [...] oraz odpisu orzeczenia Ministra Rolnictwa nr U.R.Z-21/9/55. Powyższe potwierdza treść znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w K. z 6 i 29 kwietnia 2021 r. Jak przy tym wyjaśnił w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. Sąd Rejonowy w C. w archiwum Wydziału Ksiąg Wieczystych nie są przechowywane żadne dokumenty stanowiące podstawę wpisu w wykazach hipotecznych, poza aktami notarialnymi.
Prawidłowo zatem ustalił Minister, że zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (tj. w dacie 24 stycznia 1991 r.), działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa.
Okoliczność ta zaś, jak trafnie wskazał organ nadzoru, ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego danej nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem, stosownie do art. 6268 § 6 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575), dalej zwanej "k.p.c.", orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji treść tego wpisu, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Minister, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego.
Organ administracji nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka sytuacja jest zaś z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, Lex nr 2106421).
Skoro zatem w dacie komunalizacji działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiły własność Skarbu Państwa, to prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Jak już zaś wyżej podkreślono, domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogła przy tym podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru skutków prawnych wywołanych przez pozostającą w obrocie prawnym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Rację ma bowiem Minister, że powołana decyzja jest o tyle wiążąca prawnie, że ustala, że nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. To zaś właśnie ten moment, jak już wyjaśniono wyżej, jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2021 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/19, Lex nr 3265464). Jak przy tym prawidłowo wyjaśnił Minister, związanie organu administracji wpisem w księdze wieczystej skutkuje brakiem jego uprawnienia do badania prawidłowości wynikających z tej księgi wpisów. Możliwe jest bowiem wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.
Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 stycznia 1991 r. dotyczył również skomunalizowanych działek oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi A. Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian danych ewidencyjnych (wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 maja 2016 r., [...]) wynika, że powyższe nieruchomości odpowiadają dawnej parceli nr [...] (dawna gm. kat. [...]) objętej Lwh [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza zaś ocenę organu, że w odniesieniu do nieruchomości objętych Lwh [...], to jest, między innymi, parceli nr [...], nie zapadło orzeczenie w sprawie niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z 2 stycznia 2019 r., nr [...]). W tej sytuacji prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie wykazała, aby jej bądź jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych nieruchomości (oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...]) zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. w dniu 24 stycznia 1991 r.
Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej objął również skomunalizowane działki oznaczone nr [...], [...] i [...] położone we wsi A. Jednakże w znajdującym się w aktach sprawy wykazie zmian parcel objętych lwh [...] dawnej gm. kat. [...] według stanu na dzień 1 września 1939 r., wraz z późniejszymi zmianami na działki ewidencyjne powstałe na podstawie operatu nr [...] modernizacji ewid. gruntów m. A., według stanu na czerwiec 2019 r., brak jest działek nr [...], [...] i [...], co potwierdza również pismo Starosty Powiatowego w C. z 14 lipca 2020 r. Zebrany materiał dowodowy potwierdza zatem ocenę organu, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących, że to jej, a nie Skarbowi Państwa mógłby przysługiwać, zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, tytuł własnościowy w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 stycznia 1991 r.
Wobec powyższego, prawidłowo ocenił organ, że brak udokumentowania przynależnego skarżącej tytułu prawnorzeczowego do objętych wnioskiem skomunalizowanych nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje, że nie posiada ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z 24 stycznia 1991 r. w części objętej wnioskiem. Skutki prawne wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogłyby bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych skarżącej praw do objętych tą decyzją nieruchomości. Odmawiając zatem skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu Minister nie naruszył art. 28 k.p.a.
Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem, między innymi, wówczas gdy podmiot nieuprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister nie naruszył również art. 105 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).