I SA/Wa 2512/22

I SA/Wa 2512/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Kamil Kowalewski
Monika Sawa
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1460/24 - Postanowienie NSA z 2024-09-05
I OZ 397/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 158 par. 3, 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg J. O., K. O., E. H., T. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.58.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr 132/2022; 2. umarza postępowania administracyjne w sprawie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 11 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.58.2022.KC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 stycznia 2022 r. nr 132/2022 odmawiającą stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. nr 7/92 została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 25 stycznia 2022 r. odmówił stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. orzekająca m.in. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz Banku [...] w W. zabudowanej nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], położonej w L. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] w obr. PGR L. o pow. 71.460 m² (pkt I decyzji) oraz o sprzedaży na własność Banku [...] w W. pałacu, budynku mieszkalnego parterowego, oranżerii, budynków gospodarczych, garażu, urządzeń towarzyszących i ogrodzenia znajdujących się na ww. nieruchomości (pkt II decyzji), została wydana z naruszeniem prawa.
J.O., T.B., K.K. oraz E. H. wnieśli odwołania od powyższej decyzji.
Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając sprawę przytoczył zasady oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i podkreślił, że z akt sprawy wynika, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości L., w obrębie aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] PGR, pochodzący z majątku ziemskiego "Dobra [...] L." oraz "Dobra [...] B." hip. Nr [...], był własnością M.B. (kopia uwierzytelnionego tłumaczenia z języka rosyjskiego z odpisu z księgi hipotecznej Dobra ziemskie L. i B. nr [...]).
Organ nadzoru wskazał stosowne dokumenty stwierdzające następstwo prawne po M.B. i zaznaczył, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. wydana została na podstawie m.in. art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Z powyższego wynika zatem, że na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w użytkowanie wieczyste mogły być przekazywane grunty stanowiące wyłącznie własność Skarbu Państwa bądź gminy.
Minister podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 czerwca 1992 r. wnioskodawcy wskazali, iż decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ w dacie orzeczenia o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Banku [...] w W. ww. gruntu ozn. jako działka nr [...] w obr. PGR L., grunt ten nie stanowił własności Skarbu Państwa. Na potwierdzenie powyższego wnioskodawcy załączyli do akt sprawy m.in. kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 listopada 2017 r. nr GZ.rn.625.140.2016 uchylającej w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 października 2013 r. nr SPN.V.TK.7716-55/09 i orzekającej, że zespół pałacowo - parkowy położony w obrębie aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] PGR (objętej księgą wieczystą nr [...], o pow. 7,1460 ha (zgodnie z zapisem w księdze wieczystej), położonej przy ul. [...] w miejscowości L., gmina L., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
Organ nadzoru zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 25/18 oddalił skargę Banku [...] S.A. w W. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 listopada 2017 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1110/19 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r.
Minister Rozwoju i Technologii stwierdził jednakże, że w dacie wydania decyzji z 29 czerwca 1992 r. nieruchomość ozn. jako działka nr [...] w obrębie PGR L. o pow. 71460 m² stanowiła własność Skarbu Państwa, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Stwierdzenie niepodpadania działki nr [...] pod reformę rolną zostało stwierdzone 25 lat po decyzji uwłaszczeniowej. Tylko rażące naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności, tymczasem samo wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 2 listopada 2017 r. nie może przesądzać o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa skoro zarówno na dzień 1 sierpnia 1988 r., jak i na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej, tj. 29 czerwca 1992 r. wpis Skarbu Państwa jako właściciela nie był podważany.
Zdaniem Ministra Rozwoju i Technologii słusznie ponadto organ I instancji wskazał, że istotą postępowań dotyczących ustalenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest badanie istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią nieruchomości wykorzystywaną rolniczo, badanie spełnienia normy obszarowej (pow. 100 ha ogólnej powierzchni bądź pow. 50 ha użytków rolnych), bądź weryfikacja skutków podziału po dniu 1 września 1939 r. nieruchomości przejętej dekretem o reformie rolnej z przeznaczeniem na mniejsze działki (tzw. parcelacja) dla legalności przejęcia nieruchomości ww. dekretem PKWN, co samo w sobie nie oznacza utraty przez Skarb Państwa tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.
Za chybiony organ nadzoru uznał podnoszony zarzut, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. nie zostało poprzedzone zgodą Ministra Kultury i Sztuki na przeniesienie własności zabytku, udzieloną w trybie art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), w myśl którego przeniesienie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, własności zabytku, stanowiącego własność Państwa, wymaga uprzedniej zgody Ministra Kultury i Sztuki.
Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 czerwca 1992 r. nr WKZ.IN.1054/1505/92 wynika, że obiekt zabytkowy - pałac murowany, wzniesiony w II połowie XVIII wieku w L. był wpisany do Rejestru Zabytków pod numerem [...] i użytkowany przez Bank [...] w W., a ponadto jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach.
Zdaniem organu nadzoru art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach odnosi się wyłącznie do przeniesienia własności zabytku stanowiącego własność Skarbu Państwa, w drodze czynności prawnej, a zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przeniesienie prawa własności zespołu pałacowo-parkowego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stwierdzono również, aby kwestionowana decyzja z 29 czerwca 1992 r., naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 25 stycznia 2022 r. prawidłowo zatem ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.O., T.B. i K.K., a także E.H.
J.O., T.B. i K.K. w złożonej skardze zarzucili:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędne przyjęcie, że w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. nieruchomość położona w L. stanowiła własność Skarbu Państwa, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji w której "stwierdzenie o niepodpadaniu działki nr [...] pod reformę rolną zostało stwierdzone 25 lat po decyzji uwłaszczeniowej", a ponadto tylko rażące naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności, tymczasem samo wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 listopada 2017 r. nie może przesądzać o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa, skoro w dacie wydania decyzji w 1992 r. wpis Skarbu Państwa jako właściciela nie był podważany, podczas gdy decyzja administracyjna o wyłączeniu nieruchomości spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma charakter deklaratywny i potwierdza, że prawo własności przysługiwało cały czas pierwotnemu właścicielowi, a zatem jest oczywiste, że kwestionowaną decyzją Skarb Państwa rozdysponował nieruchomością stanowiącą własność osób trzecich,
b) art. 35 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. przez zastosowanie zawężającej "autorskiej" interpretacji, wbrew wykładni językowej przepisu i błędne przyjęcie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do przeniesienia własności Skarbu Państwa w drodze czynności prawnej, a zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przeniesienie prawa własności zespołu pałacowo-parkowego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy ustawodawca tego typu ograniczenia zastosowania przepisu nie wprowadził, a nadto - co nie może budzić żadnych wątpliwości - decyzja administracyjna także stanowi jednostronną czynność prawną,
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, w sytuacji wystąpienia łącznie dwóch przesłanek przesądzających to kryterium, w postaci zbycia przez Skarb Państwa cudzej nieruchomości oraz rozdysponowanie przez Skarb Państwa zabytkiem bez zgody Ministra Kultury i Sztuki, co stanowi bezwzględną przesłankę nieważności takiej czynności,
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 7, 77 § 1, 80, 104 i 107 k.p.a. poprzez:
a) całkowite pominięcie zarzutów strony i argumentacji przedstawionej na ich poparcie w odwołaniu i nie odniesienie się do treści odwołania w jakimkolwiek elemencie uzasadnienia decyzji, w szczególności:
- skutków jakie w sferze tytułu własności do nieruchomości wywołała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekająca o niepodpadaniu zespołu pałacowo-parkowego w L. pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. że tytuł własności do nieruchomości przysługiwał cały czas pierwotnemu właścicielowi w tym oczywiście w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. decyzji z 29 czerwca 1992 r., co w konsekwencji oznacza że Skarb Państwa rozdysponował cudzą nieruchomością,
- dowolne przyjęcie, że decyzja administracyjna, w której treści w pkt II organ administracji sprzedaje pałac i inne naniesienia na nieruchomości, nie jest czynnością prawną, a zatem nie ma zastosowania w sprawie art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury i muzeach,
b) przekroczenie granic praworządności i przyzwoitości poprzez całkowicie oderwaną od rzeczywistości wykładnię prawa, służącą jedynie uzasadnieniu żenującego rozstrzygnięcia w tak oczywistej sprawie.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 25 stycznia 2022 r. w całości.
E.H. w złożonej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992 r. nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem w dacie orzekania o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Banku [...] w W. gruntu położonego w L., grunt ten stanowił własności Skarbu Państwa, co z kolei skutkowało uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami rażącego naruszenia prawa, podczas gdy powyższa decyzja administracyjna wydana w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ma charakter deklaratywny, co skutkuje przyjęciem zachowania tytułu prawa własności przez dotychczasowych właścicieli bez konieczności przeniesienia tego prawa,
2. art. 35 ustawy o ochronie dóbr kultury z 15 lutego 1962 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis powyższy znajdzie zastosowanie wyłącznie do przeniesienia własności Skarbu Państwa w drodze czynności prawnej, a nie decyzji administracyjnej co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu nie wynika by decyzja administracyjna była wyłączona z jego zastosowania.
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. poprzez:
a) nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego przejawiające się w szczególności w braku rozważenia okoliczności istotnych, a podnoszonych przez stronę skarżącą, i dotyczących skutków jakie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyłączająca nieruchomość w L. spod działania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wywarła w sferze prawa własności, co z kolei stanowiło rażące nadużycie prawa,
b) pominięcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr 7/92 z 29 czerwca 1992 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem w dacie orzekania o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Banku [...] w W. gruntu położonego w L., grunt ten nie stanowił własności Skarbu Państwa;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 stycznia 2022 r.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2512/3 postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 2512/22 ze skargi J.O., T.B. i K.K. oraz I SA/Wa 2513/22 ze skargi E.H., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 2512/22.
Zarządzeniem z 23 lutego 2023 r. sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. W dniu 7 kwietnia 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo z 4 kwietnia 2023 r., którym poinformowano, że 13 marca 2023 r. nastąpiła śmierć skarżącej – K.K.
W tej sytuacji Sąd zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej. Następnie po przedstawieniu aktu poświadczenia dziedziczenia postanowieniem z 30 października 2023 r. Sąd podjął zawieszone postępowania. W piśmie z 14 listopada 2023 r. K.O. następczyni prawna zmarłej strony oświadczyła, że popiera skargę i wstępuje w prawa zmarłej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za zasadne, jednakże z innych przyczyn niż w nich wymienione.
Podnieść należy, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa nowelizująca zmieniła brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. i dodała paragraf 3 do art. 158 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Według z kolei art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa.
Powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia.
W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).
Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty. (Por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n., W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26.).
W obecnym zatem stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu ww. 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skoro więc w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 czerwca 1992r. , a postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone przed 29 czerwca 2022r. a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat – to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w k.p.a. terminu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym.
W kontrolowanej sprawie zarówno decyzja Ministra jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego orzekały w przedmiocie nieważności decyzji wydanej 29 czerwca 1992r. r., a więc na obecnym etapie postępowania, po upływie 30 lat od jej wejścia do obrotu prawnego i z tego powodu w wyniku nowelizacji k.p.a. – należało uznać je za wadliwe jako wydane z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Niezależnie zatem od kwestii interpretacji przepisów "nowelizacji" dotyczących nadzoru nad decyzjami, w stosunku do których postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane przed upływem 30-stu lat od ich wydania (doręczenia lub ogłoszenia) aktualnie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 1992 r.
Odnosząc się do kwestii oceny konstytucyjności omawianego rozstrzygnięcia zarzuconego przez pełnomocnika skarżących na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie Sąd zauważa, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi.
Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza, że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.
W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność.
Trafnie podkreśla się jednak, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego.
Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt.
Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym.
Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Wskazane argumenty dowodzą , zdaniem sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.
Powyższe przesądza, że kwestionowane przez skarżących rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji (pkt 1 sentencji), natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 p.p.s.a.