I SA/Wa 251/24

I SA/Wa 251/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kamil Kowalewski
Marta Kołtun-Kulik
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-93/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 listopada 2023 r. nr KKU-93/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółki Akcyjnej w [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Katowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0099 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego [...] w [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
KKU podało, że Wojewoda Śląski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w związku z pismem Prezydenta Miasta Katowice z dnia 22 grudnia 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 20 maja - Przepisy wprowadzające (...) zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Katowice nieruchomości oznaczonej w obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0099 ha, widniejącej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego [...] w [...]. Ustawą z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw przepis art. 17a ust. 3 został uchylony, niemniej, zgodnie z art. 14 ustawy, postępowanie wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie - 17 kwietnia 2020 r., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.
Organ wskazał, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], aktualnie w księdze wieczystej jako właściciel tej nieruchomości figuruje Skarb Państwa - Prezydent Miasta Katowice. Analiza zapisów działu II księgi wieczystej nr [...], którą uprzednio objęta była nieruchomość wskazuje, że Skarb Państwa został w niej wpisany na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz zarządzenia Ministra Przesyłu z dnia 19 sierpnia 1946 r. o ogłoszeniu pierwszego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa. Tym samym Wojewoda uznał, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. Wojewoda podniósł, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na 27 maja 1990 r. działka oznaczona była symbolem użytku "[...]" - [...], a jako właściciel widniało [...]. Z kolei, z akt sprawy wynika, że aktualnie przedmiotowa działka opisana jest symbolami użytku "[...]" oraz "[...]" - [...], jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty - [...] S.A. z siedzibą w [...].
Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta Katowice poinformował, że w operacie ewidencji gruntów i budynków brak jest oznaczenia na podstawie jakiego dokumentu dokonano ww. wpisu władania [...].
Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji, w szczególności opisu nieruchomości z dnia 25 listopada 2016 r. oraz treści wniosku [...] S.A. z dnia 24 stycznia 2006 r., działka nr [...] znajduje się częściowo w pasie drogowym ulicy [...] i [...], a częściowo zajęta jest skarpą graniczącą z torem linii kolejowej nr [...] [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że ulice [...] oraz [...] w [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły drogi lokalne miejskie, zgodnie z uchwałą [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich.
W toku postępowania Wojewoda ustalił, że [...] S.A. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2006 r., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 200 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", zwróciły się do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...], powołując się na fakt, że na ww. gruncie znajduje się infrastruktura kolejowa linii kolejowej nr [...] [...]. Z uwagi na powyższe. Wojewoda zwrócił się do [...] S.A. Oddział Zagospodarowania Nieruchomościami w [...] o przedstawienie informacji, czy [...] S.A. dysponują dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w użytkowanie działki nr [...] przed dniem 27 maja 1990 r. W odpowiedzi, pismem z 10 marca 2017 r. ww. podmiot przekazał, że nie posiada dokumentów potwierdzających ustanowienie prawa zarządu lub przekazania w zarząd przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że pismem z dnia 20 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Katowice poinformował, że w dokumentacji Wydziału Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta Katowice nie odnaleziono dokumentu świadczącego o przekazaniu działki nr [...] w zarząd lub użytkowanie. Wojewoda wskazał, że bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przy czym, art. 87 ust. 1 tej ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Również obowiązująca do dnia 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jak również przepisy uchylającej ją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiały. Kwestie dokumentowania prawa władania nieruchomością jako negatywnej przesłanki komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. były także przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, pozostawienie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda podniósł, że zajęcie nieruchomości infrastrukturą kolejową nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jedynie wskazuje na faktyczne, a nie prawne władanie nieruchomością, a z faktu zarządzania przez [...] S. A. nieruchomością, wobec braku stosownych dokumentów ustanawiających prawo zarządu nie wynika, że podmiot ten miał tytuł prawny wyłączający możliwość jej komunalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2239/21). Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika także, że działka nr [...] objęta była prawomocną decyzją Wojewody Śląskiego nr 1/2018 z dnia 8 stycznia 2018 r., znak sprawy [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa, przebudowa i remont układu torowego wraz z elementami infrastruktury towarzyszącej na odcinku [...] [...], [...] - ([...]) - ([...]) - granica państwa (z [...]) w ramach projektu pn.: "Prace na podstawowych ciągach pasażerskich ([...] i [...]) na obszarze [...], etap I: linia [...] na ode. [...] - [...] - [...] - [...] - [...]", która stanowiła podstawę wpisania w księdze wieczystej nr [...] [...] [...] S.A. w Warszawie jako podmiotu, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Tym niemniej, skutki prawne tej decyzji nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, dotyczące stanu nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Wojewoda nadmienił, że wraz z pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Katowice przekazał mapę z projektem podziału działki nr [...] na działki [...], [...] (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu operatu technicznego [...]). Art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podziału nieruchomości może nastąpić m.in. w celu wydzielenia części nieruchomości, której władność została nabyta z mocy prawa. Z kolei art. 96 ust. 1b tej ustawy precyzuje, że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność została nabyta z mocy prawa nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 (czyli decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział), a ostateczna decyzja o nabyciu własności zatwierdza podział. Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie ww. przepisy nie mają zastosowania, bowiem nie następuje nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego niewydzielonej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z uwagi na fakt, że cała nieruchomość podlega regulacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda przywołał brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), a także art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazał, że wobec tego, iż w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, uznać należy, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. KKU wskazała, że wobec tego, że Wojewoda nie stwierdził dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosowanie do art. 11 i 12 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Wojewoda uznał, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Wojewoda wskazał dodatkowo, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kpa w brzmieniu dotychczasowym. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem przy jej rozpatrywaniu zastosowano przepisy Kpa w brzmieniu dotychczasowym.
Z decyzją powyższą nie zgodziła się spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Katowice, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej spółki decyzja jest nieprawidłowa i nie zawiera uzasadnienia, które pozwalałoby przyjąć, iż Wojewoda dokonał właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody została oparta o założenia, jakoby przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych. Tymczasem, jak wskazała skarżąca, Prezydent Miasta Zabrza pismem z dnia 14 września 2022 r. poinformował, że nieruchomość od dnia 27 maja 1990 r. do chwili obecnej zajęta jest infrastrukturą kolejową [...] S.A., co według skarżącej bezsprzecznie wskazuje na władanie nieruchomością przez [...] S.A. Skarżąca podniosła, że to na Wojewodzie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Wojewoda jest zatem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie. czy nie doszło do ziszczenia się przesłanki negatywnej przewidzianej w art. 11 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...).
Skarżąca wskazała, że należy również zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie tylko nie zawarł danych o ustaleniach istotnych dla sprawy, lecz również nie wskazał czynności podjętych w toku postępowania celem zebrania stosownego materiału dowodowego. Skarżąca zaznaczyła, że Wojewoda z urzędu obowiązany był natomiast do przedstawienia prawidłowego uzasadnienia decyzji, jak też do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego w ocenie skarżącej nie uczynił.
Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
KKU podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad nadzorczych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcje organu założycielskiego,
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1,
- staje się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 przedmiotowej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art, 14 lub należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Istotną kwestią związaną z wyżej przytoczonym art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy analizowane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podniosło, że termin "należeć do" w przypadku tego przepisu wyjaśniony został w sposób kompleksowy zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie. Tytułem przykładu przytoczyło uchwałę NSA z dnia 27 lutego 2017 r. na którą zwrócił także uwagę skarżący - (I OPS 2/16) zgodnie z którą pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest przy tym pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Po analizie materiału dowodowego KKU podkreśliło, że nieruchomość ta jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem KKU akta niniejszej sprawy nie wskazują również, na istnienie negatywnych przesłanek do komunalizacji spornych działek, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Ponadto w toku postępowania Wojewoda potwierdził, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka była własnością Skarbu Państwa oraz że [...] nie dysponuje decyzją administracyjną ustalającą zarząd na nieruchomości jak również nie dysponuje umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego, ani pisemną umową zawartą za zgodą właściwego organu administracji publicznej. Powstanie określonego rodzaju prawa do gruntu nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany, to znaczy wywiedziony wyłącznie z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Na marginesie KKU zaznaczyło, że tytuł ten nie wynika w szczególności bezpośrednio z Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", bądź z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Wskazało, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Zdaniem organu na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07). Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze skarbu państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny, albowiem przejście własności następuje ex lege (zob. wyr. WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., I SA/Wa 1978/05). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09, przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ.). Uwłaszczenie [...] nie może odnosić się do mienia już skomunalizowanego lub podlegającego komunalizacji z mocy prawa. Mienie spełniające przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Przesądził to Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Data zakończenia postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na tej podstawie nie ma przy tym znaczenia. Decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza ona jedynie stan prawny, który istniał w dniu 27 maja 1990r.
Ponadto jak już sygnalizowano wcześniej, w przedmiotowym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby analizowana nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w związku z czym uznać należy, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. KKU podniosło, że skarżący słusznie zwrócił uwagę, iż [...] nie dysponują decyzją administracyjną ustalającą zarząd na nieruchomości, jak również nie dysponują umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego, ani pisemną umową zawartą za zgodą właściwego organu administracji publicznej.
KKU podkreśliło, iż wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zdaniem KKU nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podnoszony przez skarżącego naruszenia art. 7 k.p.a., polegający na nie podjęciu przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zarzut ten organ ocenił jako bezpodstawny, gdyż stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. Wobec zatem treści odwołania i rodzaju podniesionych w nim twierdzeń, w ocenie KKU, Wojewoda nie naruszył art. 7 k.p.a., bowiem należycie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadnił.
KKU wskazała również, że orzeczenie zostało oparte o podstawę prawną przytoczoną w sentencji. Zdaniem KKU jest to istotne o tyle, iż samo żądanie wyrażone przez skarżącego, poza żądaniem uchylenia przez KKU przedmiotowej decyzji Wojewody, obejmowało również przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. KKU natomiast zdecydowała się na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy co do istoty.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A., zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: KPA) poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b. art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 75 § 1 ab initio KPA poprzez niezebranie
i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm, dalej: UWST) w związku z art. 11 ust. 1 UWST poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina Katowice z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się
mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 UWST;
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2023 r., znak [...] oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Katowice, a gdyby nie było to możliwe – przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o którym mowa w art. 200 ppsa według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 16 listopada 2023 r. nr KKU-93/23 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Katowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0099 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego [...] w [...].
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). Powyższe oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że będące przedmiotem wniosku nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Natomiast zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie daną nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 809/16, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 328/20).
Ustalenie istnienia zarządu, jako przeszkody komunalizacji, wymaga zatem wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca w tym okresie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Otóż zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, nie twierdzi również, że nimi dysponuje.
To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanych przez organ odwoławczy dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w powyższych uchwałach i argumentację przedstawioną na jego poparcie.
W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem, jak próbuje czynić to skarżąca, prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.
W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przestawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornej działki, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji [...], mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.
Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, brak wykazania tytułu prawnego [...] do spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny. Z opisu nieruchomości z dnia 25 listopada 2016 r. oraz treści wniosku [...] S.A. z dnia 24 stycznia 2006 r., wynika, że działka nr [...] znajduje się częściowo w pasie drogowym ulicy [...] i [...], a częściowo zajęta jest skarpą graniczącą z torem linii kolejowej nr [...]. Ulice [...] oraz [...] w [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły drogi lokalne miejskie, zgodnie z uchwałą [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Sąd zwraca także uwagę, że działka nr [...] objęta była prawomocną decyzją Wojewody Śląskiego nr 1/2018 z dnia 8 stycznia 2018 r., znak sprawy [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa, przebudowa i remont układu torowego wraz z elementami infrastruktury towarzyszącej na odcinku [...] [...], [...] - ([...]) - ([...]) - granica państwa (z [...]) w ramach projektu pn.: "Prace na podstawowych ciągach pasażerskich (E [...] i E [...]) na obszarze [...], etap I: linia [...] na odc. [...] - [...] - [...] - [...] - [...]", która stanowiła podstawę wpisania w księdze wieczystej nr [...] [...] [...] S.A.
Sąd nie podziela także postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego [...].
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).
Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Katowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0099 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego [...] w [...].
Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu ich wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.