I SA/Wa 2504/19

I SA/Wa 2504/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1951/21 - Wyrok NSA z 2022-08-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
I Sa/WA 2504/19
UZASADNIENIE
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E.R. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz E. R. części nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...], wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w [...] przy ul. [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].
Wnioskiem z dnia [...] września 1991 r. W. i E. małż. K. wystąpili o zwrot nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...].
Organ ustalił, w oparciu o z zaświadczenie z księgi wieczystej Nr Hip. "[...]" wydane przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] w dniu [...] kwietnia 1978 r. że właścicielką działki nr [...] o powierzchni [...] m2, była Z. N..
Następnie umową z dnia [...] września 1964 r. Z. i S. małż. N. sprzedali E. i W. małż. K. działkę budowlaną, położoną w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2.
Na dzień wydania decyzji przez Starostę [...] oraz Wojewodę [...] osobą uprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 r., jest E.R., jako spadkobierczyni po zmarłym [...] października 2013 r. mężu A. K., będącym następcą prawnym E. i W. małż. K..
W oparciu o opracowanie geodezyjne wykonane na zlecenie Starosty [...] organ ustalił, że nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], obecnie odpowiadają:
- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],
- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest część nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiąca obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...].
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...].
Od decyzji w ustawowym terminie dowołanie złożyła E. R..
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy oceniając prawidłowość decyzji Starosty [...] wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 r. na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, iż właścicielem działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], jest Miasto [...], zaś:
- użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], jest [...] Spółdzielnia [...] "[...]"
- użytkownikami wieczystymi działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], są osoby fizyczne oraz [...] Spółdzielnia [...] "[...]".
Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do ww. działek zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni [...] "[...]", na mocy decyzji Nr [...] Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. , (w przedmiotowej decyzji częściom ww. działek odpowiada działka nr [...] z obrębu [...]).
Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w [...], w dniu [...] stycznia 2005 r.
Aktualnie [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w [...] prowadzi dla przedmiotowych działek następujące księgi wieczyste;
- dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - KW [...],
- dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - KW [...],
- dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - KW [...],
- dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - KW [...].
Organ odwoławczy powołując się na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204, dalej u.g.n) wskazał, że roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 229 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego.
Wobec tego organ zbadał realizację celu wywłaszczenia stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n.
Organ podkreślił, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydaną w dniu [...] lipca 1972 r. przez Wydział [...] Urzędu [...], przeznaczona została pod budowę "[...] [...]".
Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym, sporządzonym na zlecenie Starosty [...] przez geodetę uprawnionego S. M., na częściach działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...], miała zostać zrealizowane: zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony na przedmiotowym planie nr [...].
Jak ustaliły organy obu instancji na podstawie pism Wydziału [...] Urzędu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. oraz z dnia 18 lipca 1994 r. teren nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], został zagospodarowany zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. oraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowane zostały: budynek mieszkalny wielorodzinny [...] kondygnacyjny, ciągi piesze oraz zieleń osiedlowa.
Powyższe ustalenia potwierdza notatka służbowa z wizji w terenie, która odbyła się w dniu [...] października 1994 r., sporządzona przez pracownika Urzędu Rejonowego w [...] oraz Protokół z oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] września 1997 r
W trakcie ww. oględzin nieruchomości pracownik Urzędu Rejonowego w [...], w obecności przedstawiciela Urzędu Gminy [...] oraz E. i W. małżonków K. ustalił, iż na przedmiotowej działce znajduje się część ciągu asfaltowego (pieszo - jezdnego) i fragment przylegającego do ww. ciągu ozdobnego żywopłotu. Przeważająca część działki porośnięta jest trawą, na działce rosną [...] drzewa ([...] lipy). Od strony ul. [...] (droga wewnątrzosiedlowa) znajduje się latarnia (na terenie ulicy). Działka stanowi fragment zieleni osiedlowej. Ponadto część działki obejmuje fragment budynku mieszkalnego wielorodzinnego o adresie ul. [...].
Organ zwrócił uwagę, że również treść pisma [...] Spółdzielni Budowlano "[...]" z dnia [...] marca 2004 r. i załącznik do przedmiotowego pisma, potwierdzają iż nieruchomość, położona przy ul. [...] została zagospodarowana zgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona.
Organ wskazał, że w dniu [...] września 2018 r. odbyły się oględziny nieruchomości na podstawie których ustalono, że :
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi część pasa drogowego ul. [...]. Działka w całości jest utwardzona kostką brukową i stanowi ciąg pieszy oraz jezdny. Ponadto na działce znajduje się wjazd do garażu podziemnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o adresie ul. [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi część pasa drogowego ul. [...] i w całości zajęta jest pod chodnik utwardzony kostką brukową,
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi teren zieleni wysokiej oraz niskiej znajdującej się pomiędzy ogrodzeniem posesji o adresie ul. [...], a chodnikiem położonym wzdłuż ul. [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o adresie ul. [...]. Działka zagospodarowana jest również zielenią wysoką oraz niską. Ponadto na działce znajduje się wjazd do garażu podziemnego, a w części południowo - wschodniej ciąg pieszo - jezdny utwardzony kostką brukową oraz teren zieleni niskiej,
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o adresie ul. [...]. Wokół budynku znajdują się tereny zieleni wysokiej oraz niskiej. W części północnej znajduje się ciąg pieszy utwardzony kostką brukową, a od strony wschodniej wejście do budynku o adresie ul. [...], utwardzone kostką brukową.
Z przedmiotowych oględzin sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna.
Organ podkreślił, ze również zdjęcia historyczne udostępnione Staroście [...] przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w [...], wykonane w latach 1982-2005, które zostały wydrukowane w całości oraz w powiększeniu dla terenu objętego roszczeniem o zwrot, a następnie dołączone do akt niniejszej sprawy, potwierdzają, iż część nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiąca obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia zarówno przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez E. i W. małż. K., tj. przed dniem [...] września 1991 roku, jak również przed dniem [...] września 2004 roku. Przedmiotowa nieruchomość była i jest nadal ciągu wykorzystywana zgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona.
Organ donosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu, że w ramach osiedla mieszkaniowego na poszczególnych częściach działek nie powstały dokładnie te elementy infrastruktury osiedlowej, które były przewidziane wskazał, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy właśnie w takim przypadku, gdy celem wywłaszczenia jest infrastruktura osiedlowa dotycząca powstania osiedla mieszkaniowego o złożonym charakterze, tak jak w sprawie niniejszej.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r, nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. R..
Skarżąca zarzucała zaskarżonej decyzji
1) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w tym budowę pasów drogowych, ciągów pieszych i jezdnych, terenów zielonych, wjazdów do garaży podziemnych, wejść do budynków, budynków wielorodzinnych mieszkalnych a także kiedy działki nr [...] i [...] położone w pasie ul. [...] zostały uznane za część drogi publicznej.
2) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa poprzez pominięcie, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na nieruchomości, która była przedmiotem postępowania o zwrot.
3) Naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez zaniechanie zbadania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości.
4) Naruszenie art. 136 ust. 1 ugn poprzez Jego niezastosowanie i pominięcie, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określono w decyzji o wywłaszczeniu, kiedy zostanie złożony wniosek o zwrot nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce w 1991 r., a mimo to nieruchomość została wykorzystana na inny cel.
5) Naruszenie art. 136 ust. 2 ugn poprzez Jego niezastosowanie i brak wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.
6) Naruszenie art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 137 ust. 1 ugn poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej E. R. w sytuacji, kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, a także pominięcie przez organ, że w art. 137 ust. 1 ugn ustawodawca wprowadził terminy, których przekroczenie powoduje uznanie nieruchomości za zbędną, zaś wyrok TK z 13 marca 2014 r. (P 38/11) nie może mieć działania retroaktywnego, przez co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
7) Naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy.
8) Naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 kpa poprzez nie odniesienie się do całokształtu argumentacji twierdzeń skarżącej.
Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa. oraz na podstawie art. 135 ppsa o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że część przedmiotowych działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...] zostały zabudowane niezgodnie z celem wywłaszczenia. Przykładowo na działkach znajdują się:
-ciągi jezdne, a nie piesze,
-pasy drogowe drogi publicznej ulicy [...] (która nie jest drogą osiedlową),
-wjazd do garażu podziemnego czy wejścia do budynku,
-część działki nr [...] zabudowana jest budynkiem, podczas gdy plan nie przewidywał w ogóle budowy budynku na tej działce,
-na działce nr [...] plan nie przewidywał budowy zieleni, ciągu pieszego czy wejścia do budynku na tej działce.
Zdaniem skarżącej powyższe przykłady stanowią wyraźne i konkretne przypadki wykorzystania nieruchomości na cele nieprzewidziane w planie i decyzji wywłaszczeniowej.
Ponadto na działkach ustanowiono użytkowanie wieczyste decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] Zarządu Gminy [...], co również można uznać, za wykorzystanie działek niezgodnie z celem wywłaszczenia i planem realizacyjnym.
Skarżąca odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (P 38/11) zaznaczyła, że przytoczony wyrok dotyczy jedynie sytuacji, w której nieruchomość została zrealizowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ pomija, że brak przepisów intertemporalnych nie jest równoznaczny z retroaktywnością danej regulacji. Brak przepisów przejściowych nie umożliwia działania wstecznego nowych
przepisów. Wskazała, że skoro prawodawca nie przesądził o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Skoro zaś orzeczenie zostało wydane w 2014 r., to brak jest podstaw do retroaktywnego stosowania tego wyroku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ewentualne przekroczenie terminów z art. 137 ust. 1 ugn obliguje organ do zwrotu nieruchomości.
W ocenie skarżącej organ nie wykazał w sposób wyczerpujący wypełnienia przesłanek wynikających z art. 136 oraz 137 ugn, w szczególności w zakresie kiedy rozpoczęto i zakończono budowę na części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w tym budowę pasów drogowych, ciągów pieszych i jezdnych, zieleni, wjazdów do garażów podziemnych, wejść bo budynków, budynków wielorodzinnych mieszkalnych, a także kiedy działki nr [...], [...] położone w pasie ul. [...] zostały uznane za części drogi publicznej. Tego rodzaju dane nie zostały zawarte w decyzji co prowadzi do wniosku, iż zostały one przyjęty w sposób dowolny.
Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga jest niezasadna. bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest odmowa zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 roku, nr [...].
Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
Przepis art, 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.
Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.
W kontrolowanej sprawie jest sporne, czy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia jakim była budowa "Osiedla mieszkaniowego [...]" na całej wywłaszczonej nieruchomości , ponadto czy działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...] zostały zabudowane zgodnie z celem wywłaszczenia i jak również zdaniem skarżącej nie został wyjaśniony terminem rozpoczęcia i zakończenia budowy obiektów na przedmiotowych działkach.
Odnosząc się do spornych kwestii należy wskazać, że co do zasady punktem wyjścia do oceny realizacji celu wywłaszczenia powinno być ustalenie, jakie konkretnie zagospodarowanie dla danego terenu zostało przewidziane w decyzji o wywłaszczeniu.
W kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego [...].
Organ ustalił w sposób niesporny i nie budzący zadnich wątpliwości, że
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi część pasa drogowego ul. [...]. Działka w całości jest utwardzona kostką brukową i stanowi ciąg pieszy oraz jezdny. Ponadto na działce znajduje się wjazd do garażu podziemnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o adresie ul. [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi część pasa drogowego ul. [...] i w całości zajęta jest pod chodnik utwardzony kostką brukową,
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi teren zieleni wysokiej oraz niskiej znajdującej się pomiędzy ogrodzeniem posesji o adresie ul. [...], a chodnikiem położonym wzdłuż ul. [...],
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem
mieszkalnym wielorodzinnym o adresie ul. [...]. Działka zagospodarowana jest również zielenią wysoką oraz niską. Ponadto na działce znajduje się wjazd do garażu podziemnego, a w części południowo - wschodniej ciąg pieszo - jezdny utwardzony kostką brukową oraz teren zieleni niskiej,
- część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o adresie ul. [...]. Wokół budynku znajdują się tereny zieleni wysokiej oraz niskiej. W części północnej znajduje się ciąg pieszy utwardzony kostką brukową, a od strony wschodniej wejście do budynku o adresie ul. [...], utwardzone kostką brukową.
Organ zwrócił uwagę, że w przypadku złożonych przedsięwzięć, koncepcje związane z posadowieniem poszczególnych elementów inwestycyjnych mogły ulegać modyfikacji w określonym czasie, w zależności od stopnia złożoności przedsięwzięcia.
Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Podobnie w tych kwestiach wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, w którym stwierdził, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora.
Budowa osiedla mieszkaniowego była przedsięwzięciem złożonym i wieloetapowym i skomplikowanym.
Reasumując należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. I OSK 116/19 w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. W przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następują w planie realizacyjnym. Na etapie realizacji inwestycji możliwa jest zatem zmiana planu realizacyjnego. Możliwości takiej zmiany nie można również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać.
Modyfikacje na które skarżąca zwraca uwagę w skardze nie stanowią zmiany celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...].
Cel wywłaszczenia jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji został zrealizowany.
Organ badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Mając na względzie stanowisko Trybunału zawarte w przywołanym powyżej wyroku organ zasadnie przyjął że przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nie mógł całkowicie dowolnie formułować dodatkowych obostrzeń i wprowadzić do ustawy wywłaszczeniowej kolejnej, nieznanej we wcześniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę wywłaszczeń i zwrotów wywłaszczeniowych nieruchomości, przesłanki, której wypełnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia zbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, a w konsekwencji - zwrot wywłaszczonego gruntu na rzecz dawnych właścicieli.
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedna kwestię , a mianowicie jednym z koniecznych warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.
Reasumując, już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bowiem utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego, skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady orzec o jej zwrocie. Bowiem wszelkie ustalenia, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 336/10).
Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do wywłaszczonych działek zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]", na mocy decyzji Nr [...] Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. ,
Właścicielem działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], jest Miasto [...], zaś:
- użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], jest [...] Spółdzielnia [...] "[...]"
- użytkownikami wieczystymi działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], są osoby fizyczne oraz [...] Spółdzielnia [...] "[...]".
Oznacza to, że Skarb Państwa nie jest właściciel działki objętej wnioskiem o zwrot.
Ustosunkowując się w tym, miejscu konkretnie do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy opisu przebiegu postępowania administracyjnego a także z analizy treści decyzji organu II instancji jasno wynika, że kontrolowany organ nie naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji dokonał prawidłowej oceny prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy opisany i oceniony przez Sąd powyżej w pełni pozwala na ocenę zgodności z prawem stwierdzenia organu II instancji, że na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zrealizowano cel wywłaszczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV– 2 ( Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego , jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie może przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postepowania sądowego. Z uagi na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia Polski tzw. Czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.