I OSK 39/22

I OSK 39/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2503/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 136 ust. 2 i 3, art. 137 ust. 1 i  ust.1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2503/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr 2830/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2503/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr 2830/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 27 grudnia 2018 r. odmawiającą zwrotu na rzecz [...] części nieruchomości, położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu 7-08-14 i nr [...] z obrębu 7-08-15. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w trakcie oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu 28 września 2018 roku, stwierdzono, że: - działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 7-08-14, znajduje się w pasie drogowym ul. [...], utwardzona jest kostką brukową; - działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 7-08-15, znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i w całości stanowi jezdnię utwardzoną kostką brukową. Bez względu zatem na to, jaki cel był przewidziany pierwotnie na nieruchomości, zrealizowanie na niej drogi wraz z pasem drogowym wyklucza możliwość zwrotu takiej nieruchomości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów o drogach.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu organ jednoznacznie ustalił, ze działki ewidencyjne nr [...] z obrębu 7-08-14, i nr [...] z obrębu 7-08-15, znajdują się w pasie drogowym ul. [...] i w całości stanowią jezdnię utwardzoną kostka brukową. Oznacza to, że decyzja Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowa. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania drogi Mistrzowskiej za drogę publiczną,
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy,
3) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez zaniechanie zbadania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości,
4) naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określono w decyzji o wywłaszczeniu, kiedy zostanie złożony wniosek o zwrot nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce w 1991 r., a mimo to nieruchomość została wykorzystana na inny cel,
5) naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,
6) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej [...] w sytuacji, kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, a także pominięcie przez organ, że w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wprowadził terminy, których przekroczenie powoduje uznanie nieruchomości za zbędną, zaś wyrok TK z 13 marca 2014 r. (P 38/11) nie może mieć działania retroaktywnego, przez co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Już na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ślad za tym stanowiskiem należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej za stronę, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, gdyż np. w zarzucie nr 1 wskazuje – na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania drogi Mistrzowskiej za drogę publiczną – pomijając całkowicie okoliczność, że art. 77 k.p.a. obejmuje 4 paragrafy (§) odmiennej treści normatywnej.
Podstawowym zagadaniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest kwestia statusu prawnego i sposobu zagospodarowania (użytkowania) nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu 7-08-14 i nr [...] z obrębu 7-08-15 (będące uprzednio częścią dawnej działki nr [...] z obrębu 72), w związku ze złożonym wnioskiem o ich zwrot z dnia 3 września 1991 r. Wokół powyższego skupiają się zawarte w środku odwoławczym zarzuty wobec wyroku Sądu I instancji.
Uprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa–Wola z dnia 28 listopada 1978 r. nr T.V.631/369/78/NKB, jest skarżąca kasacyjnie [...].
Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa wskazywaną wyżej decyzją administracyjna na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa–Północ z dnia 23 czerwca 1978 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego Chomiczówka VI. Z ulokowanego w tych aktach opracowania geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, że na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu 7-08-14 i nr [...] z obrębu 7-08-15, w ramach budowy osiedla mieszkaniowego Chomiczówka, miała zostać wybudowana ulica osiedlowa.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza z przeprowadzonych w dniu 28 września 2018 r. oględzin wynika, że:
– działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 7-08-14, znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Działka utwardzona jest kostką brukową,
– działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 7-08-15, znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i w całości stanowi jezdnię utwardzoną kostką brukową.
Z kolei pismo Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 30 października 2018 roku, potwierdza, iż działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu 7-08-14 i nr [...] z obrębu 7-08-15, położone są w pasie drogowym drogi publicznej gminnej ul. [...]. Przedmiotowe działki stanowią część pasa jezdni ul. [...]. Jednoczenie ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych uchwałą Nr 6 XXXVll/846/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 roku w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 253, poz. 6858) – poz. nr 71 Załącznika nr 3: Wykaz dróg gminnych na terenie Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy.
Uchwała w przedmiocie nadania drodze statusu drogi publicznej stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Przy takim brzmieniu uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., która wprost ulicę [...] zalicza do dróg gminnych (poz. nr 71 Załącznika nr 3 uchwały), bez wzruszenia tej uchwały – w odrębnym trybie – nie jest możliwa samodzielna ocena przez organ administracji rozstrzygający sprawę zwrotu nieruchomości, że przedmiotowe działki nie częścią drogi publicznej.
Zauważyć należy na kanwie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie, że z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. I OSK 4444/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo – pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogi publiczne" – zostało szeroko omówione w piśmiennictwie jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricte w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 29/17, z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2098/18, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. I OSK 2820/14 czy z dnia 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85).
Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. I OSK 4444/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy trafnie przyjął Sąd I instancji, że z powołanego przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii.
Tym samym zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych.
Niedopuszczalne jest – jak podkreśla judykatura – orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. II SA/Gd 1206/01, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd Sądu wojewódzkiego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowa, jak i poczynione w związku z tym przez Sąd I instancji ustalenia zawarte w zaskarżonym wyroku. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Gdyż zrealizowanie na obszarze przedmiotowych działek inwestycji drogowej mającej aktualnie status drogi gminnej jest przeszkodą do ich zwrotu nawet wówczas, gdy cel wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. I OSK 4444/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto godzi się również zauważyć, co do kwestionowanej przez skarżącą okoliczności realizacji celu wywłaszczenia, jak z wiążących także w niniejszej sprawie ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK I OSK 1951/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika: cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa–Wola z dnia 28 listopada 1978 r. nr T.V.631/369/78/NKB, także odnoszący się do wnioskowanych do zwrotu w niniejszym postępowaniu działek (nieruchomości) został zrealizowany. Jak podkreśla w w/w orzeczeniu Sąd zgodnie z przeprowadzonymi uprzednio stosowanymi oględzinami nieruchomości oraz ustaleniami wynikającymi m. in. z pism Wydziału Architektury Urzędu Gminy Warszawa-Bielany z dnia 11 stycznia 1992 r. oraz z dnia 18 lipca 1994r., które wskazują, iż teren wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], został zagospodarowany zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr 184/72 z dnia 27 lipca 1972 r. oraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowane zostały: budynek mieszkalny wielorodzinny IV kondygnacyjny, ciągi komunikacyjne oraz zieleń osiedlowa (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK I OSK 1951/21. Por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Zob. B. Dauter, Komentarz do art. 170, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 577–582).
Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej i przywołanym przepisom prawa postępowanie administracyjne – którego rezultatem jest ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr 2830/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości – zostało przeprowadzone przez organ wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane, co zasadnie zaakceptował WSA. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych organu, dokładanie przedstawionych w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji, które legły wcześniej u podstaw wydania zaskarżonej do WSA ostatecznej decyzji administracyjnej organu. Zakres prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Należy zaznaczyć, że o zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) decyduje treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ na podstawie akt sprawy wyjaśnił i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości na rzecz skarżącej, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie ma potrzeby ponownego ich powtarzania przez Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.