I SA/WA 2500/23

I SA/Wa 2500/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 2055/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 215
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. P., H. M. i B. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 26 września 2023 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 520/SD/2023 z dnia 24 lipca 2023 r. orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania H. M., M. E. D., B. P. za grunt nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], pochodzącej z działu [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]" ([...]) stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy w/wym. decyzję.
W uzasadnieniu organ powołał się na art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: "ugn"). Podał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], pochodzącej z działu I z nieruchomości hipotecznej "[...]" ([...]) znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), a więc zgodnie z jego art. 1 przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Według art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntu, lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Wniosek dekretowy w stosunku do ww nieruchomości nie został złożony natomiast w 1997 r. J. P. wystąpiła o "zwrot lub wypłacenie odszkodowania za nieruchomość", w 2021 r. z osobnym wnioskiem wystąpiły strony skarżące.
Organ podał, że wg sporządzonej w sprawie opinii geodezyjnej ww nieruchomość położona w [...] w rejonie ul. [...] na podstawie Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. jest częściowo w strefie projektowanych terenów kolejowych (0,8593 ha), częściowo w strefie użyteczności publicznej (0,2227 ha), a częściowo w strefie terenów przemysłowych (0,5770 ha). Za zbędne w tej sytuacji organ uznał rozważania odnośnie do daty pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, z uwagi na fakt jej przeznaczenia w całości pod tereny kolejowe, użyteczność publiczną oraz tereny przemysłowe na podstawie ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. W tym zakresie wojewoda za organem pierwszej instancji podał, iż przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn jest niemożliwe. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ugn ustawodawca przewidział możliwość wypłaty odszkodowania za działkę, przeznaczoną przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne, a dawni właściciele tej nieruchomości zostali pozbawieni możliwości jej faktycznego władania nią po dniu 05 kwietnia 1958 r. Skoro więc wg Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r., ww niezabudowana nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne to aktualnie nie ma podstaw prawnych do ustalenia za nią odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu niezbadania przesłanki pozbawienia przeddekretowego właściciela faktycznej możliwości władania ww działką organ podał, że stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek ustawowych uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewoda odniósł się też do wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 kpa do czasu uchwalenia przez ustawodawcę odpowiednich przepisów. Wskazał, że zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, natomiast kwestia konstytucyjności art. 215 ust. 2 ugn została już poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego, który wydał w sprawie prawomocny wyrok z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09, a obecnie nie toczy się jakiekolwiek postępowanie "przed innym organem lub sądem" mogące zostać uznane za przeszkodę w zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...] pochodzącą z działu I z nieruchomości hipotecznej "[...]" ([...]). Zaznaczył też, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność pominięcia legislacyjnego, jak to miało miejsce w tej sprawie, nie tworzą norm, lecz tylko powinność uchwalenia przez ustawodawcę odpowiednich przepisów, a art. 215 ust. 2 ugn jest przepisem nadal regulującym, w aktualnym stanie prawnym, sprawy z zakresu odszkodowań za grunty przejęte na rzecz m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
W skardze na ww decyzję skarżące zarzuciły organowi:
naruszenie art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji na podstawie tych przepisów, podczas gdy przepis ten został wyrokiem Trybunału konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn akt SK 41/09 uznany za niezgodny z konstytucją,
naruszenie art. 6 kpa - zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa - poprzez wydanie powyższej decyzji z naruszeniem przepisów regulujących prawo własności i konstytucyjnych zasad restytucji zagrabionego mienia w tym art. 215 ust 2 ugn (uznanego za niezgodny z konstytucją),
naruszenie art. 7 i 9 kpa - zasady prawdy obiektywnej i informowania stron - poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przeprowadzenia dowodu i wykazania daty pozbawienia faktycznej możliwości władania: nieruchomością, podczas gdy organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), a także organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, (art. 9 kpa),
naruszenie art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie i błędne wyliczenie powierzchni przedmiotowych gruntów, tj. 1,0330 ha i 0,6260 ha, podczas gdy z portalu igeomap wynika, że działki te mają powierzchnię 88755 m2 oraz 272377 m2,
naruszenie art. 97 ust 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie niniejszego postępowania w sytuacji, gdy przepis będący podstawą wydania decyzji w niniejszym postępowaniu został uznany za niezgodny z Konstytucją, a brak jest aktu prawnego wymaganego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji 520/SD/23 i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uchwalenia przepisów polegających na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisu, który usunąłby niekonstytucyjne pominięcia w art. 215 ust 2 ugn.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela w całości argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U j.w.). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Jakkolwiek przepis art. 215 ust. 2 ugn operuje konkretną datą 5 kwietnia 1958 r. a zatem co do zasady w takim przypadku Sąd powinien zbadać, czy organy prawidłowo uznały, że byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po ww. dniu, to jednak nie można pominąć, że kluczowa w tym zakresie, i mająca pierwszorzędne znaczenie – jest przesłanka planistyczna. Skoro w sprawie nie budzi wątpliwości, że objęta wnioskiem nieruchomość zgodnie z przywołanym przez organ planem miejscowym z 1931 r. była przeznaczona na cele publiczne, a nie pod budownictwo jednorodzinne, to bezprzedmiotowe stały się ustalenia na okoliczność daty pozbawienia możliwości władania ww nieruchomością przez poprzednich właścicieli. Przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ugn muszą być spełnione łącznie, co prawidłowo i rzeczowo wyłożył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sądowi znana jest treść przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09, zgodnie z którym art. 215 ust. 2 ugn w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy (...) lub państwa na podstawie dekretu (...), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba jednak podkreślić, że z punktu 8 uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 ugn została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy, a nie samowolnych działań organów administracji. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skargi, art. 215 ust. 2 ugn mógł stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstawy ustawowej do przyznania odszkodowania w trybie administracyjnym.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnie wojewoda uznał, że z punktu widzenia przepisu art. 215 ugn nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość. Gramatyczna wykładania art. 215 ust. 2 ugn prowadzi do wniosku, że odszkodowanie za nieruchomość "dekretową" przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia przyznanie odszkodowania.
Podobnie jak organ nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jako zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie skarżące wskazały ustanowienie odpowiednich przepisów prawa umożliwiających im uzyskanie stosownego odszkodowania. W świetle przywołanego wyżej art. 97 § 1 pkt 4 kpa - nie jest to przesłanka do zawieszenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym także przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego.