I SA/WA 249/04

I SA/Wa 249/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Jolanta Zdanowicz
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. Spółka Akcyjna w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 249/04
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy:
w dniu 22 maja 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek W. T. pełnomocnika Spółki Z. S.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].
Pismami z dnia 8 lipca 2002., 23 sierpnia 2002 r., 26 września 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzywało pełnomocnika Spółki Z. S.A., do uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania wniosku z dnia 22 maja 2002 r.
W dniu 26 września 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że stan faktyczny istniejący w dniu 14 sierpnia 1967 r., kiedy Przedsiębiorstwo Spółki w dniu 10 maja 1956 r. zostało przejęte na własność Państwa, Prezydium Rady Narodowej w W. mogło dokonać oceny uzasadniającej brak podstaw do ustanowienia prawa własności czasowej dla tak zredukowanej Firmy. Jeżeli istniejąca formalnie spółka została pozbawiona przedsiębiorstwa, za pomocą którego mogła wykonać swoje zadania, to organ administracyjny musiał uznać, że nie posiada ona w ogóle możliwości użytkowania tego gruntu i zachodziła podstawa do odmowy ustanowienia takiego prawa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją Kolegium nr [...] złożyli J. P. - Prezes Zarządu Spółki Z. S.A. i W. T. - Członek Zarządu wyżej wymienionej Spółki. We wniosku podniesiono, że orzeczenie zostało wydane z ponad dwudziestoletnią zwłoką. Wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy gruntu złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. powinien być rozpatrzony według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie złożenia tego wniosku, a nie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania wyżej wymienionego orzeczenia. W dacie odjęcia prawa własności wyżej wymienionej nieruchomości przedsiębiorstwo Spółki Z. istniało, a więc argumenty przytoczone w uzasadnieniu są chybione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazało, że zgodnie z art. 6 kpa "organ administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Owo obowiązanie przepisów prawa dotyczy daty, w której wydawana jest decyzja administracyjna. Twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy powinien być rozpatrzony według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie złożenia tego wniosku nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym, czego dowodem jest przytoczony wyżej art. 6 kpa. W dniu wydania orzeczenia administracyjnego, to jest 14 sierpnia 1967 r. spółka nie posiadała przedsiębiorstwa, za pomocą, którego mogła wykonać swoje zadania.
Co do zarzutu, iż orzeczenie było wydane z ponad dwudziestoletnią zwłoką, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało ten zarzut za zasadny, jednak stwierdziło, że w obecnym stanie prawnym nie ma znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Strona postępowania, pod rządzami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym mogła żądać przekazania sprawy do instancji wyższej celem jej załatwienia (art. 70 ust. 1), zaś na podstawie przepisów postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. ma możliwość złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 2 kpa). Z akt sprawy wynika, że strona nie skorzystała z tych możliwości prawnych i nie złożyła żądania na podstawie art. 70 rozporządzenia z 1928 r., ani zażalenia na podstawie art. 37 § 2 kpa.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. i z dnia [...] września 2003 r. złożyły skargę Z. S.A. z siedzibą w W. zwaną dalej "Spółką", zarzuciły tym decyzjom naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 156 § 2 kpa oraz art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i wniosły o uchylenie obu decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego i nie uwzględnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Przede wszystkim pominięto w postępowaniu tę okoliczność, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...], w ogóle nie zostało uzasadnione.
Nie można bowiem uznać za uzasadnienie tego orzeczenia stwierdzenia, że "zgodnie z postanowieniem art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wszystkie nieruchomości – grunty na obszarze W. przeszły na własność Skarbu Państwa" ani klauzuli następującej treści: "Odmowa przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa budynków znajdujących się na wyżej opisanym gruncie na podstawie art. 7 ust 5 cytowanego dekretu i z tych względów Prezydium Rady Narodowej w W. nie możne przyznać wnioskodawcy (prawa własności czasowej) wieczystego użytkowania".
Art. 7 ust 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. w ogóle nie mógł stanowić uzasadnienia odmowy przyznania prawa własności czasowej. Przepis ten stanowił bowiem, że "w razie niezgłoszenia wniosku przewidzianego w ust 1 lub nie przyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy, albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić stosowne odszkodowanie w myśli art. 9".
Przepis ten nie odnosi się więc do przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej i z tego względu nie mógł być powołany jako uzasadnienie odmownego orzeczenia.
Przyczyny, z powodu których dotychczasowemu właścicielowi gruntu nie przyznano prawa własności czasowej były określone w art. 7 ust 2 dekretu, a nie art. 7 ust 5.
Orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1976 r. było dotknięte ciężką wadą prawną powodującą nieważność tego orzeczenia, ponieważ nie powołano się w nim na żadną z okoliczności, które mogłyby uzasadniać odmowę przyznania prawa własności czasowej spółce [...] S.A. Organ wydając to orzeczenie nie zbadał jakie jest przeznaczenie przedmiotowego gruntu w planie zabudowania (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), nie zbadał również statutu wnioskodawcy i nie ustalił czy sposoby użytkowania tego gruntu określony w planie zabudowania (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami statutowymi tej Spółki.
Nadto wydanie orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznanie prawa własności czasowej po ponad 18 latach od dnia złożenia wniosku samo w sobie stanowiło rażące naruszenie prawa i powoływanie się w tych okolicznościach na jakiejkolwiek przeszkody uniemożliwiające pozytywne rozpatrzeniu tego wniosku stanowi nadużycie prawa.
Rzekoma przeszkoda w przyznaniu spółce H. S.A. prawa własności czasowej, na którą powołano się w zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w faktach. Orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1967 r. nacjonalizacji przedsiębiorstwa tej spółki nie uznało za przeszkodę w przyznaniu jej prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.
Skarżący podniósł, że przedmiotowy grunt nie stanowił składnika tego przedsiębiorstwa, co potwierdza ekspertyza dokonana w dniu 7 i 12 stycznia 1948 r. przez biegłych [...], powołanych przez Główną Komisję do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw. Tak więc nacjonalizacja przedsiębiorstwa skarżącej spółki, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartym w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie miała żadnego wpływu na możliwości dzierżawienia przez tę Spółkę przedmiotowego gruntu i nie miała znaczenia prawnego.
W toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1967 r. nie uwzględniono faktu, że orzeczenie to nie zostało spółce H. S.A. doręczone i że w związku z tym nie mogła ona skorzystać ze środków odwoławczych, o których mowa w tym orzeczeniu.
Zaskarżone decyzje są prawnie wadliwe także z tego powodu, że odmawiają stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. na podstawie przepisów, które takiej podstawy stanowić nie mogą – art. 156 § 1 kpa oraz art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Skarżąca Spółka podniosła także wątpliwość czy na gruncie przepisów kodeksy postępowania administracyjnego dopuszczalna jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego). Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie odmówić stwierdzenia nieważności samej decyzji. Z kolei z treści art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa wynika, że dopuszczalne jest, aby organ (w kolejnych sytuacjach) nie stwierdził nieważności decyzji wydanej z naruszeniem prawa, co też nie oznacza, że może odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone.
Nie wszystkie jednak zarzuty skargi są zasadne.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien dokonać oceny, czy w orzeczeniu administracyjnym, podlegającym temu postępowaniu występuje jedna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Postępowanie to toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących w chwili jego prowadzenia, a obowiązkiem organ jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy orzeczenie administracyjne obarczone jest ciężką wadliwością, w szczególności czy rażąco narusza prawo materialne lub procesowe.
W niniejszej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 sierpnia 1967 r. były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Zgodnie z przepisem art. 7 ust 2 dekretu można było odmówić przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej wtedy, gdy:
a) korzystanie z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu określonym w planie zabudowania (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Decyzję odmowną należało odnieść do konkretnych ustaleń planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w dacie wydania tej decyzji,
b) jeżeli dotychczasowym właścicielem gruntu była osoba prawna i użytkowanie tego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie zabudowania (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
Organ nie ustalił czy podstawowe przesłanki wynikające z tego przepisu zostały rażąco naruszone (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
W szczególności należało ustalić:
1. kiedy gmina objęła grunty w posiadanie, a zatem czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie,
2. jakie były ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w czasie wydawania orzeczenia administracyjnego
3. czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej, czyli w niniejszej sprawie skarżącej Spółki.
Nadto podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania nadzorczego ma ustalenie stron postępowania.
Z akt sprawy wynika, iż obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości znajduje się w użytkowaniu wieczystym, a znajdujący się na tym gruncie budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot prawa własności należący do H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., która nie brała udziału w tym postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Sąd stwierdza zatem, że obie zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 156 § 1 kpa, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).